Стаття 11. Змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі

Чт, 02/05/2009 - 12:00 — Консультант

 

1.      Розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здій­ снюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

2.      Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

3.  Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпо­ ряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановле­ них цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в Інтересах яких подано адміністративний позов, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

4.      Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з'ясуван­ня всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребуван­ня доказів з власної ініціативи.

5.      Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

1. У відповідності з ч. 1 ст. 11 Кодексу адміністративного судо­чинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Цс означає, що принцип змагальності є одним з основоположних принципів судочинства, що передбачає таке правило, згідно з яким особи, зацікавлені в результатах справи, вправі відстоювати свої вимоги або заперечення цих вимог у спорі шляхом подання на їх доведення доказів, участі в дослідженні доказів, наданих іншими особами шляхом висловлення своєї думки з усіх питань, що підлягають розгляду в судовому засіданні.

Необхідно констатувати той факт, що змагальність існує в судових процесах, де є рівні сторони, як ми вже зазначали, що вона полягає в процесі доведення перед судом особами, які беруть участь в адміністра­тивній справі, своєї позиції в цій справі. Отже, змагальність реалізуєть­ся передусім у процесі доказування, тобто у підтвердженні сторонами тих обставин, на які вони посилаються для обґрунтування своїх вимог чи заперечень з допомогою певних доказів. Саме сторонам, а не кому-небудь іншому, найкраще відомі обставини у справі, адже вони найкраще знають, якими доказами ці обставини можна підтвердити. Це означає, що необхідні судові дані про фактичні дані в справі, що становлять предмет доказування, а також інші докази, якими підтверджуються юридичні факти, подають насамперед сторони. Кожна з них повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. У зв'язку з цим вони мають право знайомитися з матеріалами адміністративної справи, брати участь у судових засіданнях, подавати докази і брати участь у їх дослідженні, заявляти клопотання та відводи, давати адміні­стративному суду усні і письмові пояснення, подавати свої доводи, міркування та заперечення. Таким чином, принцип змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості виступає процесуальною гарантією всебічного, повного і об'єктивного встановлення дійсних обставин справи, прав і обов'язків сторін.

У разі зловживання особою, яка бере участь у справі, своїми правами щодо змагальності, суд повинен попередити її про недопустимість такого зловживання і, якщо необхідно, - обмежити у користуванні ними в межах закону. Однак процесуальні права можна обмежити так, щоб не позбавити особу необхідних для конкретного випадку засобів ведення справи, і рівно настільки, наскільки це дає можливість усунути зловживання (наприклад, якщо якась із сторін для затягуван­ня провадження у справі постійно заявляє безпідставні клопотання, то ЇЇ не можна повністю позбавити права заявляти клопотання, але для цього достатньо обмежити кількість таких клопотань, так щоб вона всо-таки могла скористатися цим правом за призначенням). 

За принципом загальності розгляду і вирішення справ сторони повинні доводити ті обставини, на які вони посилаються як на підставу своїх вимог або заперечень. Іншими словами, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення (ч. 1 ст. 71 КодексуадміністративногосудочинстваУкраїни).Вцьому аспекті необхідно акцентувати увагу на особливості адміністративного судочинства, на відміну від цивільного судочинства, щодо забезпечен­ня змагальності. Бона полягає в тому, що в справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доведення правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладено на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову. Іншими совами, в адміністративному судочинстві запровад­жено презумпцію вини відповідача (суб'єкта владних повноважень).

Принцип змагальності поширює також свою дію на інших осіб, що беруть участь у справі, і вони зобов'язані доводити обставини, що мають значення для справи, на які посилаються в підтвердження своєї позиції. Змагальність є різновидом активності зацікавленої особи. Особи, що беруть участь у справі, вправі вільно розпоряджатися своїми матеріальними і процесуальними правами й активно впливати на процес з метою захисту прав і охоронюваних законом інтересів. У той же час розпорядження зазначеними правами відбувається під контролем суду.

2. У відповідності з ч. 2 ст. 11 Кодексу адміністративного судо­чинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. Це означає, що принцип диспозитивності покладає на суд обов'язок вирішувати лише ті питання, за вирішенням яких позивач звернувся до адміністративного суду. Отже, суд позбавлений можливості ініціювати судове провадження, інакше він перетворився з органу правосуддя в якийсь контролюючий орган. Суд вирішує лише ті вимоги по суті спору, про вирішення яких клопочуть сторони, і він не повинен виходити за межі цих вимог (ч. 2 ст. 11 Кодексу адміністративного судочинства України). Тобто суд зв'язаний предметом і обсягом заявлених вимог.

Суд може, виходячи з правил адміністративного судочинства, навіть зобов'язаний, вийти за межі позовних вимог адміністративного

позову, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять (ч. 2 ст. 11 Кодексу адміністративного судочинства України). Прикладом такого положен­ня може бути конкретна адміністративна справа, де позивач звертаєть­ся з вимогою визнати незаконним положення нормативно-правового акту якогось міністерства або відомства, яким порушено його певне суб'єктивне право. Незважаючи на те, що принцип диспозитивності не зобов'язує суд перевіряти нормативно-правовий акт поза межами позовних вимог, проте, здійснюючи системний аналіз положень правового акта, адміністративний суд може дійти висновку, що порушення права позивача зумовлене не лише тим положенням нормативно-правового акта, на незаконності якого наполягає позивач, а й іншими положеннями цього акту або навіть інших актів. Тому для всебічності й повноти захисту права, на якому наполягає позивач, суд повинен вийти за межі позовних вимог. Проте суд не може визнавати нормативно-правовий акт або ті чи інші його положення незаконними, якщо вони не порушують права позивача.

Необхідно звернути увагу на те положення, що у відповідності з ч. 2 ст. Ііцього Кодексу позивач має право: 1) змінити підставу або предмет адміністративного позову; 2) збільшити або зменшити розмір позовних вимог або відмовитися від адміністративного позову в будь-який час до закінчення судового розгляду; 3) відмовитися від адміністративного позову й у суді апеляційної чи касаційної інстанції до закінчення відповідно апеляційного чи касаційного розгляду. Відповідач має право: 1) визнати адміністративний позов повністю або частково; 2) подати заперечення проти адміністративного позову; 3) сторони можуть досягнути примирення на будь-якій стадії адміністративного процесу, що є підставою для закриття провадження в адміністративній справі (ст. 51 Кодексу адміністративного судочинства України). Суд не може прийняти відмову позивача від адміністративного позову, визнання адміністративного позову відповідачем, відмову позивача від примусового виконання, а також визнати умови примирення сторін чи мирової угоди між учасниками виконавчого провадження в адміністративній справі, якщо внаслідок цього будуть порушені норми права або будь-чиї права, свободи чи інтереси.

Прикладом, що відноситься до таких випадків, може бути вворнення до суду органу місцевого самоврядування з адміністра­тивним позовом про скасування акта місцевого органу виконавчої влади, де зроблено посилання на те, що видання такого акта належить до виключної компетенції органу місцевого самоврядування. Проте під час судового розгляду справи позивач заявив про відмову від заявлених ним вимог, але у справі є матеріали, які свідчать про те, що видання такого акта не належить до компетенції відповідача, а зміст акта порушує права членів відповідної територіальної громади, то суд повинен прийняти рішення про відмову в прийнятті відмови позивача від адміністративного позову і розглядати справу по суті.

Виходячи з вищевикладеного слід зазначити, що чинники дис-позитивності пов'язані не із специфікою суб'єктивних прав, які підлягають захисту, а із самою природою юрисдикційної діяльності із захисту суб'єктивних прав, безвідносно до того, мають вони публічно-правовий або приватноправовий характер.

3. У відповідності з ч. З ст. 11 Кодексу адміністративного судо­чинства України кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано адміністративний позов, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Як уже зазначалося вище, що виходячи із принципу змагальності кожна особа, яка звернулася до адміністративного суду, розпоряд­жається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, які обмежені цим кодексом. Отже, змагальність в адміністративному процесі ґрунтується на особистій автономії сторін. Від волевиявлення сторін залежать дії суду в доказовій діяльності.

У Кодексі адміністративного судочинства України існує класифіка­ція учасників адміністративного процесу. Тому для того щоб визначити ті права, якими користуються особи, що звернулися за судовим захистом, або тих осіб, в інтересах яких подано адміністративний позов, необхідно визначитися з адміністративно-процесуальною правосуб'єктністю. Відповідно до ст. 48 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративно-процесуальну дієздатність мають: 1) фізичні особи, які досягли повноліття і не визнані судом недієздатними; 2) фізичні особи, які досягли повноліття, у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь; 3) органи державної влади, інші державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи (суб'єкти владних повноважень); 4) підприємства, установи, організа­ції (юридичні особи).

Фізичні особи не завжди можуть реалізувати сої процесуальні права та обов'язки, наприклад, інтереси фізичних осіб, які не досягли повноліття, а також інтереси фізичних осіб, визнаних судом недієздат­ними, як сторони чи третьої особи, представляють суді їхні законні представники. Самостійно такі особи не можуть звертатися до адміністративного суду та брати участь в адміністративному процесі. До досягнення повноліття фізичні особи можуть самостійно реалізову­вати свої процесуальні права та обов'язки у спорах з приводу публічно-правових відносин, у яких вони відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь (наприклад, спори з приводу одержання паспорта громадянина України, реєстрації зміни імені, притягнення до відповідальності за вчинення адміністративного проступку, спори з приводу легалізації молодіжних та дитячих громадських організа­цій - їх засновниками можуть бути особи, які досягли п'ятнадцяти­річного віку).

4. У відповідності з ч. 4 ст. 11 Кодексу адміністративного судо­чинства України суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для н'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Активна роль суду в адміністративному судочинстві зумовлена наявністю публічного Інтересу і необхідна для врівноваження процесуального становища сто­рін. Для цього суд: 1) визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору, а також з'ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин (и.п, 3, 4ч. 4 ст. 111 Кодексу адміністративного судочинства України); 2) пропонує особам, які беруть участь у конкретній справі, доповнити чи пояснити певні обставини справи, а також надати суду додаткові докази, означивши їх (ч. 5 ст. 11, ч. 1ст. 114 Кодексу адміністративного судочинства України); 3) з власної ініціативи повинен виявити і ви-Тробувати докази, яких не вистачає на думку суду (ч.ч. 4, 5ст. 11, ч. 4 от. 65, ч. 5 ст. 71, п.п. 1, 3 ч. 2 ст. 110 Кодексу адміністративного судочинства України); 4) також може визнати обов'язковим з'явлення Охорони (чи сторін) або третьої особи, якщо виникне необхідність вислухати її особисто (п. 2 ч. 2 ст. 110, ст. 120 Кодексу адміністратив­ного судочинства України); 5) може визнати за необхідне дослідити докази щодо обставин, які визнаються сторонами, якщо у нього може виникнути сумнів щодо достовірності цих обставин та добровільності ЇХ визнання (ч. З ст. 72 Кодексу адміністративного судочинства України); 6) під час допиту свідка в суді може задавати йому питання  в будь-який час, а не лише після закінчення допиту його особами, які беруть участь у справі, як це прийнято у цивільному судочинстві (ч. 8 ст. 141 Кодексу адміністративного судочинства України).

Отже, адміністративний суд має повністю встановити обставини справи, щоб ухвалити справедливе та об'єктивне рішення. В цьому якраз проявляється особливість адміністративного судочинства, на відміну від цивільного судочинства щодо забезпечення змагальності, яка полягає в більш активній ролі суду (як ми вже зазначали). На суд покладено обов'язок вжити передбачені законом заходи, необхідні для всебічного і повного з'ясування обставин у справі, зокрема щодо виявлення і витребування доказів з власної ініціативи (ч. 4 ст. 11 цього Кодексу). Це має значення: 1) врівноважує можливості людини, яка не обізнана в юриспруденції і суб'єкта владних повноважень; 2) оскільки предмет публічно-правового спору найчастіше стосується публічних інтересів (широкого кола осіб), а суд повинен дослідити, як судове рішення може вплинути на ці інтереси, а не лише інтереси осіб, які беруть участь у справі.

5. У відповідності з ч. 5 ст. 11 Кодексу адміністративного судо­чинства України суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає. Виходячи із зазначених положень, слід акцентувати увагу, що збір і підготовка усього фактичного і доказового матеріалу закон покладає на суд. Все це свідчить про те, що суд зобов'язаний за своєю ініціативою встановлювати факти, що підтверджують як позовні вимоги конкретного позивача, так і заперечення відповідача стосовно цих вимог. Крім того, суд також повинен зібрати всі докази на підтвердження достовірності фактів по кожній адміністративній справі. Необхідно звернути увагу на те, що сторони при цьому не є суб'єктами процесу доказування, вони не користуються процесуальними правами, не беруть участі в дослідженні обставин справи. Проте, виходячи з положень ч. 5ст. 11 цього Кодексу, законом передбачена інша ситуація щодо доказування.

Так, у процесі, який побудований за змагальним принципом, збір і підготовка усього фактичного матеріалу, а також доказів для вирішення спору між сторонами покладається законом на сторони. Адміністративний суд при цьому зобов'язаний вирішити спір на підставі і у відповідності із тими матеріалами, які надали зацікавлені сторони. Таким чином, адміністративний суд в цьому випадку робить тільки оцінку фактичного матеріалу, який надається сторонами, не здійснюючи самостійно збору такого матеріалу. Отже, сторони в такому процесі наділені процесуальними правами і є суб'єктами доказової діяльності (є активним учасником процесу).

Отже, вивчення положеньч. 4 коментованої статті дозволяє зробити аргументований висновок про те, що в адміністративних судах процес є змагальним з відповідним поєднанням елементів розшукового процесу. Такими елементами адміністративного процесу є право суду з власної ініціативи витребувати докази, яких, на його думку, не вистачає, а також додаткові докази.