Заключні положення

Ця Рекомендація не може тлумачитися як така, що:

а. обмежує можливості держави-члена застосовувати викладені вище принципи до актів, які не належать до категорій, зазначених у цій Рекомендації, або запроваджувати норми, які забезпечують більш: широкі гарантії для потерпілої особи;

Ь. перешкоджає функціонуванню тієї чи іншої особливої системи відповідальності, встановленої міжнародними договорами;

с. перешкоджає функціонуванню особливих національних систем відповідальності у сфері поштових і телекомунікаційних послуг, у сфері транспорту, а також таких особливих внутрішніх систем відповідальності, які діють у збройних силах; умовою при цьому є забезпечення для потерпілих осіб адекватного відшкодування з урахуванням усіх наявних обставин;

(і. перешкоджає функціонуванню особливих національних систем відповідальності, які передбачають однакові умови стосовно органів державної влади і стосовно приватних осіб.

Роз'яснювальний коментар Вступ

1. Рекомендація № К (84) 15 стосовно публічно-правової від­ повідальності за шкоду є логічним результатом роботи, яку Рада Європи здійснює у сфері адміністративного права, спрямовуючи її на забезпечення захисту-осіб в їхніх взаєминах з органами державної влади. Коло питань, які вирішують органи державної влади в державах-членах Ради Європи, дедалі розширюється; оскільки їхнє функціонування справляє постійний і вирішальний вплив на діяль­ ність громадян, їхні права та інтереси, неминуче виникає чимало конфліктів, особи зазнають шкоди, і проблема полягає у тому, щоб визначити, до якої міри на особу, яка зазнає шкоди, може покладатися тягар, пов'язаний з такою шкодою.

2.  Рада Європи розпочала свою роботу в цій сфері на 9-й конференції з європейського права (Мадрид, 2—4 жовтня 1979 року), на якій розглядалася ситуація в державах-членах, пов'язана з вирішенням питань відповідальності держави, регіональних та місцевих органів влади за шкоду, спричинену їхніми повноважними представниками  

та адміністративними заходами. На конференції було визначено розбіжності, які існують щодо підстав виникнення публічно-правової відповідальності та щодо норм, які мають регулювати право на відшкодування та визначати його зміст.

3.      Було визначено підґрунтя для проведення відповідної гар­ монізації на європейському рівні, і в 1980 році Європейський комітет з правового співробітництва (Комітет СВСЛ) доручив з цією метою Комітетові експертів з адміністративного права (Комітет Сд-ІіА) підготувати прийнятні засоби правового регулювання публічно- правової відповідальності держави.

4.      Було зроблено висновок про те, що окрім необхідності вста­ новлення загальної норми, яка покладає на органи державної влади обов'язок відповідати за свої дії, у цій сфері необхідно встановити спеціальні принципи, які б могли застосовуватися до особливого характеру діяльності цих органів. Доцільність встановлення таких принципів не залежить від того, чи притягаються органи державної влади до відповідальності в звичайних судах, чи згідно із законо­ давством або судовою практикою для них створено окрему систему відповідальності.

5.      Шкода, завдана особам, може бути результатом «неправо­ мірного* або «правомірного» заходу/діяльності державних службовців чи адміністративних органів. Отже, цей документ містить принципи, які передбачають відшкодування в обох випадках. Однак, оскільки правила стосовно відшкодування шкоди, заподіяної правомірними актами, можуть потребувати значних змін у законодавстві і практиці деяких держав, цей документ передбачає можливість обмеженого застосування принципу IIв національних системах з можливістю поступового розширення меж такого застосування.

6.      Існування системи публічно-правової відповідальності становить для осіб суттєво важливу гарантію, але так само важливо, щоб реалізація такої відповідальності забезпечувала в невідкладному порядку надання справедливого відшкодування особам, що зазнали шкоди. Отже, ця Рекомендація не лише містить принципи стосовно права на відшкодування, але також визначає шляхи забезпечення ефективності такого відшкодування та сприяє розгляду доцільності створення, якщо необхідно, відповідного механізму, який би не допускав невиконання обов'язків у цій сфері через нестачу коштів.

Параграф 1

7. У цьому пункті зазначено сферу застосування Рекомендації - тобто, зазначено, що вона стосується публічно-правової відпо­ відальності; останнє визначено як обов'язок органів державної влади компенсувати шкоду, завдану їхніми актами. У деяких правових системах таку відповідальність органів державної влади традиційно називають «відповідальністю держави». Проте таке словосполучення вирішили не вживати (в Рекомендації), оскільки слово «держава» не завжди позначає одні і ті самі політичні та інституційні реалії. У деяких системах, наприклад, поняття держави охоплює всі установи, які керують суспільним життям країни чи регулюють його, тоді як в інших воно включає лише органи центральної виконавчої влади. Отже, перевагу надано словосполученню «публічно-правова відповідаль­ ність », адже воно може підходити для визначення типу відповідальнос­ ті, про який йдеться в цьому документі, у всіх правових системах.

Параграф 2

8.  Характерною рисою публічно-правової відповідальності є те, що вона виникає лише у зв'язку з актами органів державної влади.

Поняття «орган державної влади» визначено за допомогою функціонального критерію - тобто, це орган, який реалізує по­вноваження чи привілеї, що є ширшими, ніж права чи повноваження звичайних осіб. Конкретні випадки задоволення такого критерію визначає держава у межах національного права. У деяких правових системах привілеї офіційної влади реалізуються як у діяльності, яка традиційно вважається функцією публічно-правових суб'єктів -наприклад, підтримання громадського порядку, - так і в діяльності, яку можуть здійснювати приватні особи - наприклад, освіта чи транспорт. І навпаки, в інших системах вважається, що такі привілеї офіційної влади не можуть реалізовуватись в останніх згаданих вище видах діяльності - адже тоді до відповідних актів застосовувалась би система відповідальності, встановлена звичайним законом.

9. У деяких державах діяльність у галузі «державної служби»  також входить до сфери певної системи відповідальності.

Виконання завдань чи здійснення діяльності, яка має особливе значення чи особливий інтерес для суспільства, іноді вважається державною службою. Однак поняття державної служби існує не у всіх правових системах і не завжди має один і той самий зміст.

Тому Рекомендація не закликає застосовувати до такої діяльності вказану систему публічно-правової відповідальності; проте ніщо не повинно перешкоджати її застосуванню у тих державах, в яких існує поняття державної служби і які вважають, що пов'язана з нею діяльність має охоплюватись сферою відповідальності, відмінної від тієї, яка передбачена звичайним законом.

10.   Органами державної влади, у значенні цієї Рекомендації, можуть бути як публічно-правові фізичні та юридичні особи, так і приватноправові фізичні та юридичні особи за умови, що вони відповідають згаданому вище критерію. Відповідно, перелік, на­ ведений у підпункті а параграфу 2, виступає лише прикладом. Це означає, що публічно-правова або приватноправова ознака фізичної або юридичної особи не є вирішальною підставою публічно-правової відповідальності. Адже значимим тут є саме характер повноважень, які ця особа реалізовує.

Параграф З

11.   У визначенні терміну «акт», сформульованому на підставі визначень, які надано цьому термінові в Резолюції (77) 31 про захист особи стосовно актів адміністративних органів влади та Рекомендації № К (80) 2 стосовно реалізації дискреційних повноважень адміністра­ тивними органами, зазначено, що це «акт», який здійснив орган публічної влади і під яким мається на увазі« захід або невжиття заходу/ заходів, що, з огляду на свій характер, безпосередньо впливає на права, свободи чи інтереси осіб». Це формулювання відрізняється від визначень, які містяться в згаданих вище документах, доповненням, яке прямо зазначає, що «акт» може означати захід або невжиття заходу/заходів, тобто бездіяльність.

Параграф 4

12.    Це положення визначає межі застосування Рекомендації. У ньому конкретно зазначені деякі акти органів державної влади, але держави можуть поширювати застосування системи публічно-правово'ї відповідальності на інші категорії актів.

З параграфу 4 випливає, що законодавчі акти, ухвалені пар­ламентом та, у деяких країнах, іншими подібними органами, з яких складається державна законодавча влада (регіони, штати у федераль­ній державі), до сфери застосування Рекомендації не входять.

У багатьох державах виконавчі органи влади (уряд, міністри, інші адміністративні органи) можуть приймати нормативні акти загальногделегованого органом, наділеним законодавчою владою, або на підставі повноваження, що випливає з положень Конституції.

Згідно з параграфом 4, Рекомендація стосується лише тих актів виконавчих органів влади, які здійснені в межах «регуляторних повноважень». Визначення актів, які належать до категорії, при­йнятих в межах реалізації «регуляторних повноважень», кожна держава дає відповідно до національного законодавства.

Параграф 5

13.   Параграф 5 розрізняє акти судових органів влади, здійснені на виконання судової функції, та інші акти, реалізовані в межах адміністрування правосудця. Перші не входять до сфери застосування цієї Рекомендації. Другу категорію актів - незалежно від того, чи здійснює їх сам суддя, чи підпорядкований йому персонал - можна віднести до одного з видів актів, про які йдеться в параграфі 4. На ці акти дія Рекомендації поширюється.

Параграф 6

14.   Гарантії, передбачені системою публічно-правової відпо­ відальності, можуть захищати не лише особу, яка зазнала шкоди, але також інших осіб, таких як спадкоємці зазначеної особи. Для цілей цієї Рекомендації, всі ті, хто має право вимагати відшкодування, іменуються «потерпілі особи ».