Загальні міркування

7. Рекомендація закликає держави-члени забезпечити прийняття адміністративних актів, які впливають на права великої кількості осіб, з дотриманням процедури участі і організувати відповідний контроль за такими актами, який має здійснюватися судом чи іншим незалеж­ним органом. З цією метою в додатку до Рекомендації наведено дві групи принципів, дотримуватися яких рекомендовано урядам у своєму

праві й практиці.

Словосполучення «іоЬе&иШеЬу» (переклад- «керуватися»),вжите в резолютивній частині Рекомендації, означає, що державам надається максимальна свобода у виборі засобів забезпечення суттєвої відповід­ності адміністративної процедури і процедури контролю принципам, викладеним у додатку. З огляду на аналогічні міркування, перевагу надано термінові «принцип» («принцип»), а не «гиіе» («норма»): адже мета Рекомендації полягає в забезпеченні загального визнання державами-членами у своєму праві й практиці певних принципів, а не в досягненні, шляхом запровадження уніфікованих норм, гармонізації різних національних законодавств, які стосуються таких процедур. 

8.   Додаток починається зі вступної частини, включеної з метою окреслення сфери застосування Рекомендації, визначення викорис­ таних у ній понять, що становлять її предмет, та надання певного роз'яснення щодо способів практичної реалізації принципів. Після вступної частини у двох розділах наведені самі принципи.

9.       Акти, яких стосується Рекомендація, можна охарактеризувати двома рисами. Вони являють собою ненормативні адміністративні рішення і характеризуються спільною особливою ознакою - всі ці акти стосуються великої кількості осіб. Рекомендація не визначає, що мається на увазі під «великою кількістю осіб»: кожна національна правова система самостійно визначає, де це необхідно, відповідні критерії для визначення, на якому етапі має застосовуватися процедура участі. Запропонований адміністративний акт має стосува­ тись значного та важливого проекту, заходи з виконання якого можуть впливати на права багатьох осіб.

Цих осіб можна поділити на три групи, розмір яких може ко­ливатися залежно від охоплюваної території та особливостей кожної національної адміністративної системи, а саме:

•   особи, яким адресовано даний акт (перша категорія осіб);

•   особи, які незважаючи на те, що не є адресатами даного акту, підпадатимуть під дію його наслідків, оскільки цей акт ймовірно вплине на їхні індивідуальні права, свободи чи інтереси (друга категорія осіб);

•   особи, які заявляють про наявність у них певного особливого колективного інтересу, вплинути на який може даний адміністра­ тивний акт (третя категорія осіб).

Можливість вважати колективний інтерес «особливим* залежить від характеру цілей, переслідуваних даним об'єднанням зацікавлених осіб, а також, у відповідних випадках, від географічного району, щодо якого це об'єднання може обґрунтовано заявляти про своє занепокоєн­ня.

Якщо, наприклад, запропонований адміністративний акт сто­сується промислового об'єкта, перша категорія осіб, як правило, включає осіб, які вимагають дозволу; до другої категорії належатимуть особи, які проживають на території будівництва або поблизу неї і які особисто підпадатимуть під сферу впливу; той факт, що даний акт доведено до їх відома, не обов'язково означає, що ці особи належать до першої категорії осіб. До третьої категорії входять ті, хто займається такими питаннями, як: охорона навколишнього середовища, охорона

здоров'я, безпека, захист культурної спадщини і таке інше. Тут можна навести також багато інших прикладів. Особи третьої категорії іменуються «зацікавленими особами».

У деяких державах-членах можливість участі осіб третьої категорії в адміністративних і контрольних процедурах, як правило, не передбачається. Ця Рекомендація дозволяє таким державам визначати сфери, в яких мають забезпечуватися гарантії захисту колективних інтересів таких осіб - тобто, в яких законом має бути передбачене їхнє право брати участь у відповідних процедурах з метою захисту вказаних інтересів.

10.         Сфера застосування Рекомендації не обмежується певними сферами адміністративної діяльності. Немає ані доцільності, ані практичної можливості вказувати в таких міжнародних документах - як це часто має місце у національному законодавстві, - сфери, в яких має бути дотримана процедура участі, а також які-небудь рівні та критерії значимості для визначення, на якому етапі має застосову­ ватися така процедура. Визнається, що найбільш очевидними сферами застосування є просторове планування, експлуатація великих об'єктів та охорона довкілля. Проте, Рекомендація сформульована таким чином, що дозволяє їй поширюватись також на інші сфери та уможливлює застосування її положень до сфер адміністративної діяльності, які можуть з'явитися у майбутньому, але які поки що неможливо передбачити.

11.         Беручи до уваги розмаїття правової техніки, що її застосовують адміністративні органи влади в державах-членах, а також той факт, що у деяких з цих держав, термін «адміністративний акт» насправді не є встановленим правовим поняттям, принципи сформульовано таким чином, щоб вони були достатньо гнучкими, залишаючи державам певні межі свободи розсуду. Отже, ці принципи слід реалізовувати у спосіб, який відповідає вимогам належної та ефективної адміністративної діяльності, і їхнє застосування не повинно суперечити інтересам третіх сторін (наприклад, необхідності забез­ печення промислової таємниці) або важливим суспільним інтересам (наприклад, інтересам державної безпеки або громадського порядку). Також передбачено можливість часткового відхилення від принципів або їх незастосування в окремих сферах публічного управління чи у випадках, коли це належним чином виправдано обставинами. На­ приклад, у застосуванні процедури участі може не бути потреби як у надмірному чи зайвому заході тоді, коли єдиною метою запропонованого адміністративного акту є виключно виконання регуляторного акту, прийнятого після консультацій з усіма зацікавленими сторо­нами.

12.          З огляду на те, що у державах-членах публічні консультації здебільшого запроваджуються шляхом прийняття спеціальних положень, які застосовуються до певного обмеженого кола питань, було вирішено передбачити поступову реалізацію Рекомендації. Тому до неї включено також положення, в якому зазначено, що цілі цього документу можуть досягатися не лише шляхом застосування єдиного зводу норм, які регулюють увесь комплекс цих питань, але також шляхом застосування норм або практичних підходів, спеціально запроваджених щодо певних категорій рішень або певних сфер діяльності.

13.    Необхідно взяти до уваги те, що ця Рекомендація встановлює принципи, які всі держави-члени повинні визнати як спільні мінімальні стандарти, яких вони мають досягнути. Отже, ніщо в цій Рекомендації не заважатиме державі виходити за межі цього мінімуму - більше того, останній принцип у розділі II є прямим стимулом для розширення цього мінімуму - і ніщо в ній не може тлумачитися як таке, що послаблює ту чи іншу гарантію, яка вже визнана у державі-члені.