Раздел III. Право. Общие понятия

указывающие на то, что порядок применения закона или от­дельных его норм определяется правительством, и, пока соот­ветствующий акт правительства не издан, закон (или отдель­ные его нормы) не может вступить в силу.

К субъектам подзаконного правотворчества относятся: пре­зидент (глава государства), правительство, иные высшие орга­ны государства, обладающие по закону правом создания юри­дических норм и нормативных актов.

Основная причина существования этого вида правотворче-ства заключается в возрастающей сложности вопросов, которые должны решать органы государства. Парламент не всегда дос­таточно компетентен, чтобы принять к своему рассмотрению какой-либо сложный технический вопрос, требующий усилий специалистов. Кроме того, не все сложные вопросы современ­ного общества должны рассматриваться парламентом. Есть си­туации, когда решение вопроса целесообразнее передать на более низкий уровень, как того требуют нормы, регулирующие компетенцию и прерогативы правотворческих органов.

Другая причина существования подзаконного правотворче­ства заключается в том, что парламент часто испытывает дефи­цит времени, который не позволяет принимать соответствую­щее правовое решение (хотя это и желательно). Вследствие ло­го до принятия соответствующею закона происходит передача правотворческих полномочий другим субъектам нормотворче­ства. Тенденция подзаконного нормотворчества имеет место во всех странах, и она все увеличивается. По подсчетам специали­стов, на 10 законов, принятых парламентом, приходится от 100 до 140 подзаконных актов правительства. Разумеется, подзакон­ное правотворчество имеет как положительные, так и отрица­тельные стороны.

Особый вид правотворчества, примыкающий к подзаконно­му правотворчеству, — правотворчество органов местного са­моуправления и негосударственных юридических лиц.

5. Законодательный процесс и его стадии. Законодательный процесс — это урегулированный нормами права порядок разработ­ки, обсуждения проектов нормативно-правовых актов (законов) и принятия нормативно-правовых актов (законов) высшим органом государственной власти.

Следует обратить внимание на то, что законодательный про­цесс в любом государстве подчиняется определенным нормам, правилам и даже традициям, отход от которых невозможен. В каждом государстве существует своя специфика законодатель-

Глава 16. Правотворчество

189

ного процесса, однако общим для всех является то, что, во-пер­вых, создание законов урегулировано конституцией и законо­дательством страны; во-вторых, осуществляется высшими орга­нами власти в государстве; в-третьих, законодательный процесс представляет собой процедуру, состоящую из последовательно сменяющих друг друга обязательных стадий.

Отправным моментом в процессе создания закона является законодательная инициатива — принадлежащее уполномочен­ным государственным органам право внесения законопроекта в законодательный орган. Статья 104 Конституции РФ устанав­ливает, что право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законо­дательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конститу­ционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбит­ражному Суду РФ по вопросам их ведения. Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Право законодательной инициативы осуществляется в соответствии с Регламентом Го­сударственной Думы.

В теории правотворчества признано, что процесс создания законов не носит одномоментного характера, а «растянут» во времени. Сначала в обществе выявляется потребность в урегу­лировании нормами права социальной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеет значение лишь степень остроты проблемы (вопроса), ее значимость и актуаль­ность. Оценивает потребность в правовом регулировании как само общество, которое через свои институты — лидеров, сред­ства массовой информации, науку — может оказать влияние на законодателя, так и правотворческие органы, государство. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить тогда, когда закон представляется наиболее эф­фективным средством, преимущественной формой регулирова­ния по сравнению с другими социальными средствами воздей­ствия (экономическими, моральными и проч.). Например, де­мократические реформы в России потребовали правового закрепления свободы совести и религиозных убеждений. В ре­зультате 26 сентября 1997 г. появился Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», в ст. 3 кото­рого гарантируется свобода совести и свобода вероисповедания, и том числе право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой. В дан-

190