11.4. Законодательный процесс.

Акты палат Федерального Собрания

Российской Федерации

Принятие законов — основное направление деятельности парламента Российской Федерации.

Законы образуют стержень правовой системы. В России федеральные законы принимаются Государственной Думой, одобряются Советом Федерации и подписываются Президентом. Такой сложный порядок вступления законов в силу необходим для того, чтобы исключить создание законов непродуманных, скороспелых, а то и ошибочных, чтобы решить вопрос о наличии необходимых для его реализации финансовых средств, не допустить противоречий в правовой системе.

Статьи 104-108 Конституции РФ регулируют основы за­конодательного процесса, участниками которого являются

Глава 11. Государственные органы рф | 389

субъекты права законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент Российской Федерации. Существу очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока что такой федеральный закон отсутствует.

Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их соответствующими регламентами.

Право законодательной инициативы означает, что законопроекты и законопредложения, вносимые субъектами (т.е. носителями) этого права, Государственная Дума обязана рассматривать, хотя, разумеется, не обязана принимать. Различие между законопроектом и законопредложением заключается в том, что законопроект представляет собой надлежащим образом оформленный текст возможного будущего закона, содержащий статьи, главы и т.п. Законопредложение же означает идею, концепцию будущего закона, которая может быть воплощена в законопроект уже в самой Государственной Думе, если она согласится с законопредложением. Это, впрочем, не препятствует ей отклонить подготовленный по ее поручению законопроект, если она найдет его неудовлетворительным.

Можно попутно отметить, что в некоторых зарубежных странах (например, во Франции) законопроекты вносятся только правительством, а документы, вносимые депутатами, независимо от их внешнего оформления, именуются законнопредложениями. Но это особенности терминологии.

Субъекты, перечисленные ранее, пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. они могут вносить законопроекты и законнопредложения по любому вопросу, относящемуся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Из Конституции с очевидностью следует, что главная нагрузка по разработке проектов и принятию федеральных законов ложится на Государственную Думу.

Законопроект, отвечающий требованиям, Совет Думы направляет в соответствующий комитет, который назначается ответственным по законопроекту.

По решению ответственного комитета законопроект направляется на заключение Правительства, соответствующих министерств и иных ведомств, иных государственных, а также общественных органов, на научную экспертизу с установлением срока для представления заключения и материалов. Подготовленный законопроект направляется ответствен-

390 | Конституционное право Российской Федерации

ным комитетом в Совет Думы для внесения на ее рассмотрение с предложениями о приглашении на рассмотрение тех или иных лиц.

С момента принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным законом. Конечно, это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты.

Для рассмотрения законопроектов Государственной Думой предусмотрено, как правило, три чтения, после каждого из которых Дума своим постановлением решает, принять или отклонить законопроект. Законопроект становится федеральным законом после того, как принят Государственной Думой в третьем чтении. В порядке исключения Дума может принять федеральный закон и после обсуждения только в первом чтении.

Термин «чтение» не означает, что законопроект зачитывается на заседании палаты. Когда-то в парламентах это действительно имело место, но теперь чтение — просто определенная стадия законодательной процедуры в палате, этап обсуждения законопроекта.

Для федерального закона, принятого Государственной Думой, предусмотрена необходимость получения выраженного или молчаливого одобрения Совета Федерации. Без этого дальнейшее его движение невозможно. Выраженное одобрение заключается в соответствующем постановлении Совета Федерации, молчаливое —в отсутствии реакции данной палаты на федеральный закон в течение 14 дней по его поступлении. Возможность молчаливого одобрения предусмотрена с целью не допустить применения Советом Федерации «карманного вето», т.е. задержки закона на неопредленное время и, возможно, навсегда.

Одобрение Советом Федерации в любой форме федерального закона означает, что последний принят Федеральным Собранием. Это подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции Российской Федерации¹¹⁹.

Однако Конституцией РФ предусмотрена возможность для Государственной Думы преодолеть возражения Совета Федерации против принятого ею федерального закона. Данная ¹¹⁹

норма может подлежать применению, если предусмотрен ная согласительная процедура не достигла успеха. При этом следует иметь в виду, что Государственная Дума не обязана применить данную норму: она вправе примириться | тем, что принятый ею ранее федеральный закон в силу ив вступит.

Промульгацию федерального закона осуществляет Прей зидент РФ. Вместе с тем он имеет право отлагательного вето, которое может быть преодолено квалифицированным в ²/з голосованием палат парламента.

Конституцией РФ предусмотрен и такой вид норматив* но-правового акта, как федеральный конституционный за­кон. Для него характерна установленная предметная сфера принятия: только по вопросам прямо означенным в Кон­ституции РФ. Федеральный конституционный закон счита­ется принятым, если он одобрен квалифицированным боль­шинством в ³/4 от общего числа членов Совета Федерации и в ²/з от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон подлежит подписанию и обнародованию главой государства.

Постановления палат Федерального Собрания Согласно ч. 2 ст. 102 и ч. 2 ст. 103 Конституции РФ актами Совета Федерации и Государственной Думы являют­ся постановления, которые палаты могут принимать толь­ко по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ. Речь в данном случае идет о полномочиях, не только перечисленных в ст. 102 и 103, но и содержащихся в дру­гих статьях, в том числе и прежде всего относящихся к законодательному процессу (ст. 104, 105, 107, 108 Консти­туции РФ).

На практике же Государственная Дума и Совет Федера­ции принимают постановления по более широкому кругу вопросов, включая вопросы своей внутренней организации, о которых в Конституции РФ ничего не говорится (напри­мер, о досрочном прекращении полномочий своих членов, об их удостоверениях, о системе обеспечения своей работы и т.п. ). Возможно, что такие акты следовало бы именовать как-то иначе, да и принимать в облегченном порядке.

Совет Федерации имеет право принимать постановления по следующим вопросам:

1. Возможность изменения границ между субъектами РФ предусмотрена ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, согласно кото-

392 | Конституционное право Российской Федерации

рой такое изменение требует их взаимного согласия. Однако на деле, помимо этого взаимного согласия, требуется еще согласиеСовета Федерации, которое проявляется в форме утверждения договора или соглашения, заключенного заинтересованными субъектами РФ по поводу изменения границы между ними.

Если Совет Федерации откажет в утверждении, договор или соглашение между субъектами Российской Федерации считается несостоявшимся. Конечно, нельзя исключать, что через какое-то время вопрос вновь встанет и Совету Федерации опять придется решать эту проблему. Для рассмотрения Советом Федерации вопроса об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации в Совет представляется соглашение об изменении границ, утвержденное законодательными (представительными) органами государственной власти каждого из этих субъектов.

2. Возможность введения военного положения Президентом РФ предусмотрена ч. 2 ст. 87 Конституции РФ. Указанное положение федеральной Конституции обязывает Президента РФ незамедлительно сообщить о введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях палатам Федерального Собрания. Очевидно, что Совет Федерации должен оценить обоснованность этой меры в целом и целесообразность отдельных ее составляющих. Ему принадлежит окончательное решение вопроса.

В случае не утверждения указа Совет Федерации может предложить Президенту РФ создать совместную согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, включив соответствующий пункт в свое постановление. Во всяком случае, с момента принятия Советом Федерации решения о не утверждении указа его действие прекращается. Регламент Совета Федерации регулирует процедуру утверждения указа о введении военного положения в гл. 19.

3. Что касается такого полномочия Совета Федерации, как утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, то оно связано с полномочием Президента издавать такие указы, установленным ст. 88 Конституции РФ. Регламент Совета Федерации регулирует процедуру утверждения указа о введении чрезвычайного положения в гл. 20.

4. Вопрос об использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории может возни-