Глава 9. Территориальная организация государственной власти... | 301

17 июня 1992 г. № 3056-1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Феде­рации»), по-прежнему считаются в составе соответствую­щих краев, областей. Факт вхождения имеет определенные последствия и неизбежно сужает круг прав субъекта Феде­рации, входящего в состав другого субъекта Федерации. Это подтверждается, в частности, положениями постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержания в ч. 4 ст. 66 Конституции Россий­ской Федерации положения о вхождении автономного окру­га в состав края, области. В соответствии с ч. 3 данного Постановления при толковании ч. 4 ст. 66 федеральной Конституции следует исходить из признания юридического и фактического вхождения автономного округа в соответ­ствующий край или область как особенности их статуса наряду с построением их взаимоотношений на основе про­возглашенного Конституцией России равноправия субъек­тов. Отсюда вхождение одного субъекта Федерации в состав другого является реальным лишь в том случае, если проис­ходит включение его территории и населения в состав тер­ритории и населения другого субъекта. Именно включение территории и населения автономного округа в состав края, области отличает их взаимоотношения от отношений с дру­гими субъектами Российской Федерации¹¹⁰.

Таким образом, обеспечение реализации принципа рав­ноправия субъектов Российской Федерации связано как с совершенствованием норм самой российской Конституции, устранением заложенных в ней противоречий, так и с вы­работкой правовой политики проведения в текущем право­вом и договорном регулировании главного условия равно­правия субъектов Федерации — создания режима их рав­ных правовых возможностей. Важно юридически гаранти­ровать адекватное данному принципу применение форм за­конодательного и договорного регулирования статуса субъек­тов Российской Федерации.

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации закреплено в ст. 5 федеральной Конституции в качестве одного из принципов федеративного устройства России. Право народов на самоопределение — общеприз­нанный в международном праве принцип. В первых стать­ях Международного пакта об экономических, социальных и

культурных правах 1966 г. и Международного пакта о граж­данских и политических правах 1966 г. установлено: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого пра­ва они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и куль­турное развитие». Согласно Декларации о принципах меж­дународного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества в соответствии с Уставом ООН (1970 г.), способами осуществления народом права на самоопределе­ние рассматриваются создание суверенного и независимого государства, свободное присоединение к независимому госу­дарству или объединение с ним либо установление любого другого политического статуса, свободно определенного на­родом¹¹¹.

Для уяснения содержания данного принципа в российс­кой конституционной модели федерализма необходимо от­метить, что понятие «народ» употребляется в Конституции РФ в различных значениях. Во-первых, говорится о много­национальном народе России как политической общности, источнике и субъекте публичной власти (ч. 1 ст. 3). Соглас­но преамбуле российской Конституции, многонациональный народ России является учредителем Конституции России, проголосовав за нее на общероссийском референдуме. Во- вторых, упоминается о народах, проживающих на соответ­ствующей территории, основой жизни и деятельности кото­рых признается земля и другие природные ресурсы (ст. 9). В этом случае народ рассматривается как население. Нако­нец, федеральная Конституция говорит о народах России, обладающих правом на равноправие и самоопределение (пре­амбула и ст. 5 Конституции РФ).

Представляется, что народы в России как субъекты, ко­торым гарантируется равноправие и право на самоопреде­ление именно как принцип федеративного устройства, со­ставляют такую территориальную и политическую общность, качественные характеристики которой позволяют им само­определиться территориально и политически на правах со­ставной части — субъекта Федерации. Конституция РФ, закрепляя равноправие и самоопределение народов как прин­цип российского федерализма, закладывает тем самым над-

национальный подход к пониманию «народы» применитель­но к данному принципу.

Таким образом, ключевым критерием идентификации народа как общности, способного быть субъектом права на самоопределение, является объединение единой территорией проживания. Дополнительные факторы — этническая общность, религиозная общность и т.д. — усиливают кон- солидированность, но не являются обязательными. Народ как общность может быть многонациональным, его пред­ставители могут исповедовать разную веру и т.д., что и характерно для Российской Федерации¹¹².

Таким образом, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации как конституционный принцип федеративного устройства следует рассматривать с общеграж­данских наднациональных позиций.

Принцип разграничения предметов ведения между Фе­дерацией и ее субъектами, являясь одним из основополага­ющих принципов федерализма, формально юридически не обозначен в основах конституционного строя РФ. О том, что данный принцип положен в основу разделения предмет­ной сферы государственной власти между Федерацией и ее субъектами, можно вывести лишь из толкования статей 71, 72 и 73 Конституции РФ. Статья 5 Конституции РФ, уста­навливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь раз­граничение предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти Российской Федерации и органа­ми государственной власти субъектов Федерации. Вместе с тем этот принцип является вторичным по отношению к прин­ципу разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, так как в последнем случае речь идет о пер­вичном уровне управления федеративными отношениями в государстве — между федерацией и ее субъектами, характер которых и предопределяет отношения между органами го­сударственной власти по вертикали.

Принцип разграничения предметов ведения и полномо­чий между федеральными органами государственной влас­ти и органами власти субъектов Федерации получил свое закрепление в ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. В 1994-1998 годах шел активный договорный процесс меж-

ну федеральными государственными органами и государствен­ными органами конкретного субъекта РФ. Более половины субъектов РФ подписали такие договоры, однако в них име­ни место положения, не соответствующие конституционным позициям статей 71 и 72. Это угрожало государственному суверенитету России, поскольку в договорном порядке к ве­дениюсубъекта были отнесены предметы исключительного ведения РФ.

Договоры и соглашения как правовая форма разграни­чения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должны использоваться как допол­нительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений или вов­сеотсутствует.

Вышеизложенное позволяет сделать ряд выводов. Прин­ципы российского федерализма получили первоначаль­ную формулировку в Федеративном договоре от 31 марта 1992 года. Их систематизированное закрепление в консти­туционном порядке придало названным принципам обще­обязательность и верховенство. Совокупность принципов фе­дерализма в РФ должна учитываться при принятии управ­ленческих решений на всех уровнях власти. Становление российского федерализма должно базироваться на наднаци­ональном подходе, что является условием грамотного госу­дарственного управления.