Глава 10. Межгосударственная интеграция и развитие источниковой базы

§ 1. Влияние интеграции государств

на правовое регулирование налогообложения

Современная мировая экономика не только стимулирует интенсификацию международного обмена, увеличение его объемов и расширение субъектного состава участников, но и создает предпосылки для развития интеграционных объединений государств и для институализации различных форм международного экономического сотрудничества, прежде всего на региональном уровне. В свою очередь, объединения государств могут обеспечить достижение стоящих перед ними политических, экономических и социальных задач, опираясь лишь на прочную правовую основу, политическую волю государств-членов и готовность последних находить баланс между выражением своего суверенитета и целями объединения.

Одним из основных направлений деятельности экономического объединения государств, базовой предпосылкой его существования и развития является создание единых условий хозяйствования для лиц этих государств и проведение общей политики в отношении третьих стран. Центральное место в обеспечении этой деятельности занимает таможенное и налоговое регулирование. Арсенал инструментов такого регулирования многообразен. Однако на первых этапах развития межгосударственной экономической интеграции особую роль играют таможенные пошлины и иные "пограничные" обязательные платежи налогового характера (далее - таможенные налоговые или таможенно-налоговые платежи). Указанные платежи служат одним из главных средств регулирования взаимодействия хозяйственных комплексов отдельных государств и их объединений с внешней экономической средой (хозяйствами других государств и мировой экономики в целом). По мере укрепления и углубления интеграционных связей, а также возникновения новых задач гармонизация и унификация распространяется на иные сферы регулирования и элементы национальных налоговых систем государств-участников.

Здесь необходимо сделать ряд пояснений. Во-первых, Российской Федерацией накоплен большой опыт реализации различных проектов межгосударственной интеграции. Базой тех из них, которые продолжают активно осуществляться в настоящее время, является таможенный союз или зона свободной торговли. В связи с этим значительное внимание в данных проектах уделяется таможенно-налоговым средствам регулирования. Во-вторых, последние рассматриваются в качестве составной части общего механизма налогового регулирования, понимаемого в широком значении как система государственного воздействия на социально-экономические отношения посредством обязательных платежей. В-третьих, интеграционные процессы непосредственно затрагивают отношения, охватываемые предметом международного налогового права. С учетом этого далее представляется необходимым рассмотреть основные источники правового регулирования налогов и таможенных платежей в рамках основных моделей интеграционных межгосударственных объединений с участием России и государств - бывших республик СССР.

Цель и задачи такого рассмотрения сопряжены с определенными сложностями. Приходится признать, что опыт многолетнего участия Российской Федерации в проектах интеграции с соседними государствами дает многочисленные примеры как непоследовательности стран-участниц в достижении поставленных целей, так и недостаточности, неэффективности используемых для их достижения средств. К сожалению, можно также констатировать, что имеющийся здесь правовой материал нередко отличается чрезмерной декларативностью, внутренними противоречиями, а иногда и потенциальной нежизнеспособностью. Наибольшие претензии вызывает первоначальный, длившийся почти десять лет период реализации различных интеграционных планов. Здесь отчетливо проявилось несоответствие экономических и политических условий заявленным целям создания таможенных союзов, сопровождаемое перманентными изменениями институциональной формы интеграции, отсутствием четких приоритетов, невозможностью осуществления согласованных практических мероприятий и проч. Данные обстоятельства значительно сужают содержательный анализ нормативно-правовой базы межгосударственных объединений с участием России.

В мировой практике существуют различные формы объединений государств. Как правило, межгосударственное сотрудничество на платформе координации взаимных действий (как в отношении внутренних, т.е. между государствами-участниками, так и внешних, т.е. государствами-участниками по отношению к третьим странам) и совместного решения определенных вопросов рассматривается как этап более широкой по целям и задачам политической, экономической, социальной интеграции государств. Одной из наиболее распространенных и имеющих важное экономическое значение форм экономического межгосударственного объединения является таможенный союз.

В соответствии со ст. XXIV ГАТТ таможенный союз представляет собой замену одной таможенной территорией (таможенной территорией таможенного союза) двух или нескольких таможенных территорий стран - участниц данного таможенного союза, при которой:

а) таможенные пошлины и другие ограничительные меры в области торговли отменяются в отношении основной части торговых обменов между территориями, составляющими союз, или по крайней мере в отношении основной части обменов товарами, происходящими с этих территорий (внутренний признак таможенного союза);

б) с некоторыми оговорками таможенные пошлины и другие регламентирующие инструменты, применяемые каждым из членов союза в торговле с территориями, не входящими в союз, по существу, являются идентичными (внешний признак таможенного союза).

Таким образом, создание таможенного союза в качестве главной цели имеет формирование общей таможенной территории. Ее достижение обусловливается решением двух основных задач:

- обеспечения свободного обращения товаров между странами - участницами таможенного союза;

- создания условий для проведения единой таможенной политики, включая общий механизм использования тарифного и нетарифного регулирования торговли со странами - не членами таможенного союза.

В сравнении с такими формами межгосударственной экономической интеграции, как зоны (ассоциации) свободной торговли, таможенный союз представляет собой более высокий уровень сближения, поскольку создание первых направлено, главным образом, на устранение таможенных барьеров (таможенные тарифы, количественные ограничения и т.д.) во взаимной торговле между входящими в такую зону странами при сохранении их самостоятельности в регулировании торгово-экономических отношений с третьими государствами. Иными словами, таможенный союз - это более высокоорганизованная зона свободной торговли, участники которой согласовали свою таможенную политику по отношению к государствам - не членам. Создание таможенного союза приводит к тому, что на место национальной таможенной политики приходит согласованная межгосударственная политика, которая, в свою очередь, обусловливает необходимость разработки общего таможенного законодательства для стран - членов союза. Объединение национальных таможенных территорий постепенно приводит к утрате ими функции пространственного действия самостоятельного таможенного (и отчасти налогового) законодательства, но одновременно с этим дает новое качество - общую союзную таможенную территорию.

Таможенный союз или иная институциональная форма экономического сотрудничества государств учреждается на основании заключаемого между ними международного соглашения. Поэтому условия вхождения страны в таможенный союз подчинены общим положениям международно-правовых норм в ее внутренней правовой системе. Таможенный союз является институтом международного, а не государственного (конституционного) права. Институциональная основа таможенного союза придает ему характер, более соответствующий конфедеративному объединению, наделенному наднациональными полномочиями и специальной международной правосубъектностью. На эту особенность таможенного союза указывал, в частности, Н.А. Ушаков: "...таможенный союз приобретает наднациональные полномочия, поскольку он не только выступает от своего имени, но и обязывает и управомочивает своими договорами государства-члены, передавшие таможенному союзу в соответствующей области часть своих суверенных прав. Во всем же остальном государства-члены полностью сохраняют свои правомочия заключать международные договоры, обязывающие и управомочивающие лишь их самих. Таможенный же союз становится специальным субъектом международного права в сфере международных торгово-экономических взаимоотношений" <1>.

--------------------------------

<1> Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве // Московский журнал международного права. 1994. N 2. С. 14.