Роз'яснювальний коментар Вступ

1.  Однією з характерних рис розвитку сучасної держави є постійно зростаюча роль публічної адміністрації. З початку цього століття державні органи влади, на додаток до свого традиційного завдання, яке полягає в охороні права і правопорядку, відіграють дедалі зростаючу роль у здійсненні широкого кола заходів, спрямованих на забезпечення добробуту громадян та сприяння соціальному й фізич­ ному розвиткові суспільства.

Внаслідок такої тенденції дедалі частішають випадки, коли ад­міністративні заходи впливають на права тієї чи іншої особи. У зв'язку з цим, ряд держав докладає зусиль для покращення процесуального становища особи у її відносинах з адміністративною владою, маючи при цьому на меті впровадження норм, які б забезпечували справедли­вість у відносинах громадянина та адміністративних органів влади.

2.   Захист громадянина стосовно процедурних аспектів адміністра­ тивної сфери, які впливають на нього, є складовою захисту основних прав і свобод людини, що є одним з основних завдань, покладених на Раду Європи згідно з її Статутом. Отже, Рада Європи виявила інтерес до цього питання і в 1970 році Комітет міністрів Ради Європи вирішив передбачити в програмі діяльності Ради Європи дослідження питань захисту особи стосовно актів адміністративних органів влади.

3.       У 1971 році було створено підкомітет Європейського комітету з правового співробітництва (Комітету СІХУ), якому було доручено провести пілотне дослідження. Основна мета цього дослідження полягала в тому, щоб з'ясувати можливість виокремлення загальник норм захисту особи стосовно адміністративних актів в різних

європейських правових системах та сформулювати висновки щодо можливості прийняття відповідної програми дій на європейському рівні.

Згаданий підкомітет, провівши з 1971 по 1974 рік чотири наради, підготував «Аналітичний огляд прав особи в адміністративному провадженні та відповідних засобів правового захисту стосовно адміністративних актів». Цей документ було опубліковано в 1975 році. Його було складено на підставі заповнених анкет, які підкомітет підготував і розіслав урядам. У ньому наведено ряд принципів, що їх застосовують у державах-членах Ради Європи (за винятком Ісландії і Мальти), а також у Фінляндії та Іспанії, і крім того зазначені нові тенденції в праві й практиці цих країн.

4.   У своїй доповіді Комітетові СБСЗ підкомітет зазначив, що незважаючи на розбіжності між правовими та адміністративними системами держав-членів, можна виокремити багато спільного в підходах до визначення основних принципів, якими слід керуватися в адміністративному провадженні і які призначені для захисту відповідної особи. Ідея, яка є основою цих принципів або яка проявляється в тенденціях, що спостерігаються в різних державах, полягає в забезпеченні справедливості в стосунках між особою та адміністративною владою.

Підкомітет дійшов висновку, що для впровадження спільного стандарту захисту у всіх державах-членах, необхідно підготувати в рамках Ради Європи відповідний документ.

5.   Після того, як Комітет С.ОСУ і, згодом, Комітет міністрів, схвалили цей висновок, підкомітетові доручили підготувати ре^: комендацію з висвітленням нижченаведених аспектів захисту особи стосовно адміністративних актів (далі - компетенція підкомітету):

*право «бути заслуханим» (право на розгляд); * доступ до інформації;

*правова допомога та безоплатні представницькі послуги;

 

•   повідомлення про підстави акту;

•   визначення засобів правового захисту.

6.   Проект резолюції про захист особи стосовно актів адміні­ стративних органів влади підготував підкомітет, який з цією метою провів чотири наради - у період з 1975 по 1976 рік. Остаточно її текст доопрацював Комітет експертів з адміністративного права на своїй нараді, що проходила з 13 по 15 квітня 1977 року. Цей проект було переглянуто та перевірено на 27-й нараді Комітету СОС«7. Згодом, 28

вересня 1977 року Комітет міністрів - на 275-й нараді заступників міністрів - схвалив текст резолюції, поданий йому Комітетом СВ№.

Загальні міркування

7.      Підкомітет, відповідно до своєї компетенції (див. пункт 5 вище), підготував резолюцію, у додатку до якої містяться п'ять загальних принципів адміністративної юстиції, якими рекомендовано керуватись урядам держав-членів у своїй правовій та практичній діяльності. Словосполучення «іоЬе§иісіеЬу» (у перекладі - «керуватися»), вжите в резолютивній частині Рекомендації, означає, що державам надається максимальна свобода розсуду щодо вибору засобів забезпечення відповідності національного адміністративного провадження принци­ пам, викладеним у додатку. З цих саме міркувань, перевагу надано тер­ мінові «ргіпсіріе» («принцип»), а не «гиіе» («норма»): адже мета Резолюції полягає в забезпеченні загального визнання державами - членами в своєму законодавстві й практиці певних принципів, а не в досягненні, шляхом запровадження уніфікованих норм, гармонізації різних національних законів, які стосуються адміністративної процедури. Про цю мету також свідчить і формулювання цих принципів: вони не містять докладного визначення обов'язків адміністративних органів влади, але вказують на способи, за допомо­ гою яких можна досягти справедливості в стосунках між адміністра­ тивним органом влади та відповідною особою.

8.      Принципам передує вступний коментар, який має подвійну мету: у ньому окреслено сферу застосування Резолюції та надається певне роз'яснення щодо способу, в який можуть застосовуватися ці принципи.

9.      Резолюція застосовується до тих адміністративних процедур, які стосуються прийняття/вжиття адміністративних актів.

10.   З метою уникнення термінологічних проблем при застосуванні терміну «адміністративний акт», Резолюція пропонує відповідне визначення цього терміну. Воно наведено в першому абзаці вступу.

Під актом мається на увазі такий, що прийнято/вжито в рамках реалізації владних повноважень. Отже, Резолюція не застосовується до актів адміністративного органу влади, якщо він їх прийняв/ здійснив не при виконанні своїх владних повноважень. З іншого боку, вона може застосовуватися до осіб, які, хоча і не є адміністративними органами влади, наділені певними владними повноваженнями. До того

ж, ця частина згаданої дефініції має тлумачитися в поєднанні з вступним реченням, в якому сказано, що ці принципи застосовуються лише до « адміністративних процедур ». Це означає, що судові процеси, розслідування кримінальних правопорушень, що проводяться з метою передачі справи на розгляд суду, законодавчі процедури (згідно з цією Резолюцією, це - введення в дію законів та підзаконних нормативно-правових документів) у сферу застосування цієї Резолюції не входять.

Під «індивідуальними заходами чи рішеннями» маються на увазі, зокрема, ті, які стосуються певних конкретних осіб, але при цьому виключаються заходи й рішення загального характеру (ті, які поширюються на невизначену кількість осіб).

Ця Резолюція застосовується лише до актів, які, з огляду на свій характер, «безпосередньо» впливають на права, свободи або інтереси осіб і, отже, не застосовується до осіб, на яких такі акти впливають лише опосередковано.

11.    Із вступного коментарю чітко випливає, що ці принципи застосовуються для захисту як фізичних, так і юридичних осіб. У зв'язку з цим, у всьому тексті додатку термін «іп<Ш)Шиаі» (фізична особа), який вживається в назві Резолюції та у визначенні компетенції підкомітету, замінено терміном «регзоп сопсегпей» (відповідна особа),

12.    У другому абзаці вступного коментарю міститься загальна умова, яка має бути дотримана при застосуванні всіх принципів. її мета- забезпечити таке застосування принципів, яке відповідає вимогам добросовісної та ефективної адміністративної діяльності і не суперечить інтересам третіх сторін (наприклад, забезпечити конфіден­ ційність інформації, якою володіє адміністративний орган влади), або важливим суспільним інтересам (наприклад, інтересам державної безпеки, підтримки громадського порядку, охорони здоров'я грома­ дян).

В окремих випадках важливі інтереси відповідних осіб можуть виправдовувати деякі зміни в підході до застосування зазначених принципів (наприклад, стосовно доступу до медичної інформації, коли такий доступ може завдати шкоди відповідній особі).

13.    Щоб уможливити гнучкіше застосування принципів, згадану загальну умову доповнено положенням, яке передбачає можливість зміни певних принципів або їх незастосування в особливих справах чи в окремих сферах публічного управління (наприклад, в певних державних службах або в певних державних установах з особливим дисциплінарним режимом, або під час перевірок), але з наголошенням

на необхідності забезпечення при цьому якомога вищого рівня справедливості.

14.   Під час підготовки цієї Резолюції вирішувалося питання стосовно необхідності включення до Резолюції положення, яке б регулювало ситуацію, коли адміністративний орган не дотримує тих чи інших із зазначених принципів.

Визнавши, що наявні розбіжності між правовими системами держав-членів заважають виробленню спільних правил у цій сфері, підкомітет дійшов висновку, що кожна держава має сама запровадити правила для регулювання ситуації, коли орган державної влади не вживає заходів із застосування принципів, викладених у цій Резо­люції.

Треба зазначити, що ця Резолюція встановлює ті принципи, які визнаються всіма державами-членами як спільні мінімальні стан­дарти, яких вони мають досягнути. Отже, ніщо в цій Резолюції не заважає державі виходити поза межі цього мінімуму, встановлюючи додаткові або більш широкі права та гарантії захисту осіб стосовно актів адміністративних органів влади.

Так само ніщо в цій Резолюції не може тлумачитися як таке, що обмежує те чи інше право або гарантію стосовно адміністративних актів, які вже визнані державами-членами.

Роз'яснення стосовно додатку

Принцип І - Право «бути заслуханим» (право на розгляд)

15.   Відповідно до основної ідеї цієї Резолюції - яка полягає в досягненні високого рівня справедливості у стосунках між ад­ міністративним органом і особою - цей принцип означає, що в межах адміністративної процедури має бути забезпечено право відповідної особи на розгляд її справи: їй має бути надано можливість представляти факти і аргументи, а в разі необхідності - вимагати надання доказів. Таким чином, відповідна особа може брати участь у процедурі стосовно адміністративного акту та захищати свої права, свободи та законні інтереси.

Словосполучення «гі§Ні іо Ье Неагй» («право бути заслуханим») не можна розуміти буквально. Відповідна особа може представити свою справу в тій формі - письмовій або усній - яка є більш прийнятною для неї.

16.         Цей принцип стосується лише адміністративних актів, які з огляду на свій характер, можуть впливати на права, свободи чи інтереси відповідної особи. Якщо рішення, яке має бути прийняте, полягає в задоволенні клопотання відповідної особи і існує намір задовольнити всі її вимоги, тоді немає потреби в наданні їй права на заслуховування.

17.         У Резолюції не вказується, на якому етапі адміністративної процедури відповідній особі має надаватися можливість подати факти, аргументи чи докази. Насправді, спочатку підкомітет мав намір передбачити надання такої можливості ще до моменту прийняття/ вжиття адміністративного акту. Однак, з огляду на різноманітність адміністративної практики, коли в багатьох випадках дозволяється перегляд акту під час адміністративної процедури, виявилося, що встановити будь-яке суворе правило важко. Прийняте формулювання забезпечує гнучкість вибору моменту надання права на розгляд. Разом з тим, дієвість принципу забезпечується положенням, згідно з яким адміністративний орган влади має розглянути будь-які факти, аргументи чи докази, які відповідна особа подає, реалізуючи своє право на розгляд.

18.         Право на розгляд здійснюється з дотриманням загальної умови забезпечення при цьому вимог добросовісної та ефективної адміністра­ тивної діяльності (див. пункт 12 вище). Якщо, наприклад, прийняття/ вжиття адміністративного акту відкласти неможливо, тоді відповідна особа не заслуховується. Це правило діє також у випадку, коли заслуховування такої особи є неможливим чи практично нездійсненим з відповідних причин. У деяких випадках заслуховування відповідної особи може надмірно уповільнити адміністративну процедуру, а суспільні інтереси вимагають від адміністративного органу вирішення питань з належною оперативністю.

19.         Для того, щоб відповідна особа могла ефективно здійснити своє право, вона повинна бути відповідно поінформована. Тому другий параграф зобов'язує адміністративний орган повідомити особу - у відповідних випадках і своєчасно (тобто, надавши їй достатньо часу для використання свого права) - про можливість подати факти, аргументи й докази. Така інформація може надаватися у будь-якій спосіб, зручний за наявних обставин - наприклад, листом, офіційним повідомленням у пресі чи оголошенням, розміщеним у відповідному місці.

Принцип II-Доступ до інформації

20.    Цей принцип доповнює принцип І; він має на меті забезпечити відповідній особі можливість ефективно здійснювати своє право на розгляд, надавши їй можливість ознайомитися з відповідними факторами, на яких, як очікується, ґрунтуватиметься адміністра­ тивний акт. Під терміном «фактори» маються на увазі відповідні факти справи та правові підстави даного адміністративного акту. «Наявні фактори» - це ті, які є в розпорядженні адміністративного органу на момент подання відповідною особою запиту і які можуть бути повідомлені цій особі в тій же формі, в якій вони перебувають у матеріалах справи; за винятком кодованої інформації (наприклад, інформації, яка зберігається в комп'ютері і потребує переведення її у формат, доступний для читання).

21.    Було вирішено не конкретизувати спосіб, в який відповідній особі має надаватися інформація про відповідні фактори (наприклад, передання інформації в стислій формі або надання доступу до матеріалів справи). Вжите формулювання («у відповідний спосіб») дозволяє адміністративному органові обрати той спосіб, який є найбільш відповідним за даних обставин і відповідає нормам чинної адміністративної практики.

22.          Щодо можливості неповідомлення певної інформації на підставі забезпечення важливих суспільних інтересів чи конфіденційності, було вирішено, що прямо передбачати такі винятки необхідності немає; у таких випадках діє загальна умова (див. пункт 12 вище).

23.    Інформація має надаватися відповідній особі у разі її звернення з безпосередньою вимогою щодо цього. Проте це не перешкоджає наданню інформації у всіх справах.

24.    Сфера застосування згаданого принципу обмежується колом справ, що знаходяться на розгляді. Але, звичайно, відповідна особа може вимагати доступу до інформації також і після прийняття/вжиття адміністративного акта (наприклад, з метою здійснення перегляду цього акту), і даний принцип не виключає цього (див. пункт 14).

Принцип III- Допомога та представницькі послуги

25.   Мета цього принципу полягає в тому, щоб надати відповідній особі можливість отримати допомогу чи представницькі послуги в рамках адміністративної процедури. При цьому мається на увазі, що вона завжди, якщо бажає, може самостійно представляти себе у справі. Цей принцип не встановлює для відповідної особи будь-якого обов'язку

самостійно виконувати певні акти в процедурі чи самостійно брати участь у певних етапах адміністративної процедури.

26.    Треба зазначити, що принцип не визначає, яким має бути характер допомоги чи представницьких послуг, тобто, кваліфікація чи статус юридичного представника або особи, яка надає таку допомогу.

27.    Також нічого не Йдеться про безоплатну правову допомогу - тобто, про надання відповідній особі за рахунок держави правової допомоги чи консультацій у зв'язку з адміністративною процедурою.

Хоча питання безоплатної правової допомоги було одним з тих, які входили до меж повноважень підкомітету (дивіться пункт 5 вище), він вирішив не включати його в цю Резолюцію, оскільки всебічним дослідженням проблем, пов'язаних з правовою допомогою і, у тому числі, з правовою допомогою в адміністративних справах, вже займався інший комітет під керівництвом Комітету СВ^ (комітет експертів з економічних та інших проблем цивільного провадження, зокрема, закордонних). Проте треба наголосити на тому, що таке рішення було прийняте з метою уникнення дублювання роботи двох комітетів, і його не можна тлумачити як таке, що виражає негативне ставлення до доцільності надання безоплатної допомоги і консультацій в адміністративних процедурах особам з обмеженими можливостями.

Принцип IV - Повідомлення підстав акта

28.    Якщо адміністративний акт є таким, що негативно впливає на права, свободи чи інтереси відповідної особи, він неодмінно - особливо з огляду на можливе оскарження - має бути вмотивованим. У протилежному випадку відповідна особа не матиме адекватної можливості вирішити, чи варто їй оскаржувати цей акт.

29.    Щодо того, наскільки детально мають бути викладені підстави акта і яким чином вони мають подаватися, це питання вирішує відповідний адміністративний орган, який визначає рамки такого мотивування залежно від характеру цього адміністративного акта та виходячи з мети викладення таких мотивів, яка полягає у наданні відповідній особі можливості оцінити даний акт,

30.    Один із способів повідомлення підстав акта - це наведення їх у самому акті чи у документі, за допомогою якого акт доводиться до відома відповідної особи. Підстави акту можуть також повідомлятися відповідній особі окремо, на її вимогу. Тобто, згідно із зазначеним принципом відповідну особу може бути повідомлено про такі підстави

пізніше, на її вимогу. Це має здійснюватися в письмовій формі та в межах розумного строку. Визначення такого строку залежатиме, зокрема, від строку, який встановлено для оскарження.

31.   Принцип застосовується з дотриманням загальної умови (дивіться пункт 12 вище). Більше того, потреби у повідомленні підстав акта відповідній особі може не існувати, якщо їй ці підстави вже відомі.

Принцип V- Зазначення засобів правового захисту

32.    Цей принцип доповнює принцип IV. Для того, щоб забезпечити ефективний захист прав відповідної особи, адміністративний акт, який негативно впливає на її права, свободи або інтереси, має супро­ воджуватися інформацією про наявні засоби правового захисту стосовно нього.

33.    Резолюція стосується лише тих адміністративних актів, які видані в письмовій формі. Це дозволяє уникнути проблем в її застосуванні до інших актів (наприклад, до усних актів та так званих «імпліцитних актів*).

34.          Словосполучення «звичайні засоби правового захисту» означає, що, згідно зі згаданим принципом, можуть бути використані не всі можливі засоби правового захисту. Загально відомо, що в багатьох аспектах національні системи засобів правового захисту відрізняються одна від одної, і тому кожна країна повинна мати право сама визначати точні межі цього принципу у своїй адміністративній чи судовій системі. Під «звичайними засобами правового захисту» мається на увазі, що в кожній окремій ситуації може існувати більше, ніж один засіб правового захисту.

Цей принцип не охоплює виняткових засобів правового захисту, які можуть бути використані стосовно адміністративних актів, наприклад, звернення до конституційного суду чи до таких органів як парла­ментський омбудсмен, які не мають права змінити відповідне рішення.

35.  Разом із зазначенням засобів правового захисту, як правило, має надаватися вся інформація, необхідна заявнику у разі звернення з вимогою надати йому такий засіб правового захисту - зокрема, вказується орган, компетентний вирішувати таке питання, та строки, в межах яких воно має вирішуватися.