§ 2. Конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів України

Відповідно до ст. 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він відповідальний перед Президентом України і Верховною Ра-

458

Главах

Виконавча влада в Україні

459

дою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді Украї­ни у межах, передбачених Конституцією України.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Кон­ституцією України та законами України, а також указами Пре­зидента України та постановами Верховної Ради України, прий­нятими відповідно до Конституції та законів України.

Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначені Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 21.12.2006 р.

У зарубіжних країнах уряди називаються по-різному (Уряд, Кабінет, Рада міністрів, Державна рада, Федеральний уряд, Фе­деральна рада, Адміністративна рада тощо)^J. В Україні на рівні Конституції України вживається тільки назва Кабінет Мініст­рів України. Однак у ч. 1 ст. 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» зазначено: «Кабінет Міністрів України (Уряд України)». З огляду на це на офіційному рівні можуть вжива­тися обидві назви вищого органу виконавчої влади — Кабінет Міністрів України та Уряд.

Відповідно до зазначеного Закону Кабінет Міністрів Украї­ни здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністер­ства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на прин­ципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності та від­критості.

Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях, якщо інше не передбачено Законом.

Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та зако­нів України затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок організації діяльності Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України вирішує інші поточні пи­тання своєї діяльності. Чинний Регламент Кабінету Міністрів

¹ Кашкин С. Ю. Правительство // Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4 т.; Тома 1—2. Часть общая / Отв. ред. Б. А. Стра-шун. - М.: БЕК, 2000. - С. 624.

України затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 р. № 950^і.

У світовій практиці розрізняють дві моделі організації урядів:

1. кабінетна модель уряду, суть якої полягає у тому, що до складу уряду входять не всі міністри, а лише ті, які мають най­більш авторитетні за змістом повноваження (Великобританія);

2. модель, за якої до складу уряду входять керівники всіх центральних органів виконавчої влади (міністерств і відомств)².

Відповідно до ч. 1 ст. 114 Конституції України до складу Ка­бінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Пер­ший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри.

За партійним складом уряд може бути: однопартійним, коа­ліційним, урядом меншості, що спирається на вибіркову під­тримку партій, які не мають більшості у парламенті, та не прий­має радикальних рішень (часто зустрічається у Скандинавських країнах), безпартійним (службовим, діловим, чиновницьким)³.

У світовій практиці виокремлюють два основних способи формування урядів:

1. парламентський, коли уряд утворюється за результата­ми парламентських виборів (характерний для парламентських республік та монархій, змішаних республік; має місце в Україні після набуття чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України» від 08.12.2004 p.);

2. позапарламентський, в межах якого виділяють два різно­види:

• реально позапарламентський, за якого уряд не потребує довіри парламенту і формується незалежно від нього (харак­терний для президентських республік, дуалістичних монархій, деяких змішаних республік);

• формально позапарламентський, за якого уряд парламен­том не призначається, але потребує його довіри⁴ (існував в Украї­ні до внесення змін до Конституції України 08.12.2004 p.).

¹ Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Ка­ бінету Міністрів України від 18.07.2007 р. № 950 // Офіційний вісник Украї­ ни. - 2007. - № 54 (03.08.07). - Ст. 2180.

² Шаповал В. М. Конституція і виконавча влада. — К: Юрінком Інтер, 2004. - С 19.

³ Кашкин С. Ю. Зазнач, праця. — С. 625—626.

⁴ Кашкин С. Ю. Зазнач, праця. — С. 630—632.

460

Главах

Виконавча влада в Україні

461

Відповідно до ст. 114 Конституції України Прем'єр-міністр України призначається Верховною Радою України за поданням Президента України. Кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вносить Президент України за про­позицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді Украї­ни або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верхов­ної Ради України.

Міністр оборони України, Міністр закордонних справ Украї­ни призначаються Верховною Радою України за поданням Пре­зидента України, інші члени Кабінету Міністрів України при­значаються Верховною Радою України за поданням Прем'єр-мі­ністра України.

Відповідно до Закону України «Про Кабінет Міністрів Украї­ни» членами Кабінету Міністрів України можуть бути громадя­ни України, які мають право голосу, вищу освіту та володіють державною мовою. Не можуть бути призначені на посади чле­нів Кабінету Міністрів України особи, які мають судимість, не­погашену і не зняту в установленому законом порядку.

Члени Кабінету Міністрів України не мають права суміща­ти свою службову діяльність з іншою роботою (крім викладаць­кої, наукової та творчої роботи у позаробочий час), входити^до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку.

Члени Кабінету Міністрів України перед вступом на посаду на пленарному засіданні Верховної Ради України складають при­сягу. Присягу зачитує Прем'єр-міністр України, її текст підписує кожен член Кабінету Міністрів України. Підписаний текст прися­ги зберігається в особовій справі члена Кабінету Міністрів Украї­ни. Член Кабінету Міністрів України, який відмовився від скла­дення присяги, звільняється з посади Верховною Радою України.

Кабінет Міністрів України набуває повноважень після скла­дення присяги не менш як двома третинами його членів.

Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабі­нету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України.

Прем'єр-міністр України:

1) керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує діяльність Кабінету Міністрів України на забезпечення прове-

дення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Вер­ховною Радою України, та здійснення інших повноважень, по­кладених на Кабінет Міністрів України;

2. спрямовує, координує та контролює діяльність членів Ка­бінету Міністрів України, керівників інших центральних орга­нів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, дає з цією метою до­ручення, обов'язкові для виконання зазначеними органами та по­садовими особами;

3. вносить на розгляд Кабінету Міністрів України подання про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади;

4. вносить на розгляд Верховної Ради України подання про призначення членів Кабінету Міністрів України, канди­датури яких запропоновані коаліцією депутатських фракцій у Верховній Раді України (крім Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України), Голови Антимонополь­ного комітету України, Голови Державного комітету телебачен­ня і радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України;

5. вносить на розгляд Кабінету Міністрів України:

• пропозиції щодо кандидатур для призначення на посаду і звільнення з посади голів місцевих державних адміністрацій;

• подання щодо кандидатур для призначення на посаду і звільнення з посади керівників центральних органів виконавчої влади, а також членів колегіальних центральних органів вико­навчої влади, що не входять до складу Кабінету Міністрів України;

• за пропозиціями міністрів — подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади їх перших заступників та за­ступників;

• за пропозиціями членів Кабінету Міністрів України, до сфери спрямування та координації яких належать централь­ні органи виконавчої влади, що не входять до складу Кабінету Міністрів України, — подання щодо призначення на посаду та звільнення з посади перших заступників і заступників керівни­ків таких органів;

— пропозиції щодо утворення урядових комітетів та їх поса­ дового складу;

462

Главах

Виконавча влада в Україні

463

6. ормує порядок денний засідання Кабінету Міністрів України;

7. скликає засідання Кабінету Міністрів України та головує на них;

8. підписує акти Кабінету Міністрів України;

9. скріплює підписом акти Президента України у випад­ках, передбачених пунктами 5, 18, 21 і 23 ч. 1 ст. 106 Конститу­ції України;

10. представляє Кабінет Міністрів України у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами та організація­ми в Україні та за її межами;

11. вступає у відносини з урядами іноземних держав, веде переговори і підписує міжнародні договори відповідно до закону;

12. затверджує голів спільних міжурядових комісій з питань співробітництва, що утворюються на підставі міжнародних до­говорів, укладених від імені Кабінету Міністрів України.

Прем'єр-міністр України може здійснювати інші повнова­ження, передбачені Конституцією, законами України.

Для здійснення Прем'єр-міністром України своїх повнова­жень у складі Секретаріату Кабінету Міністрів України утво­рюється апарат Прем'єр-міністра України, керівник якого при­значається на посаду та звільняється з посади в установленому порядку Кабінетом Міністрів України.

У разі відсутності Прем'єр-міністра України його повнова­ження виконує Перший віце-прем'єр-міністр України або віце-прем'єр-міністр України згідно з визначеним Кабінетом Міні­стрів України розподілом повноважень.

Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністр України згідно з розподілом повноважень:

1. забезпечує виконання Програми діяльності Кабінету Мі­ністрів України у відповідних напрямах діяльності;

2. координує роботу міністерств, спрямовує, координує та контролює діяльність інших центральних органів виконавчої влади, що належать до його сфери спрямування та координації, місцевих органів виконавчої влади;

3. очолює відповідний урядовий комітет;

4. забезпечує підготовку питань для розгляду на засіданнях Кабінету Міністрів України, попередньо розглядає і погоджує проекти законів, актів Президента України, що готуються Кабі-

петом Міністрів України, та проекти відповідних актів Кабіне­ту Міністрів України, сприяє узгодженню позицій між членами Кабінету Міністрів України; вносить пропозиції щодо порядку денного засідань Кабінету Міністрів України;

5) вносить Прем'єр-міністрові України пропозиції щодо:

• утворення, реорганізації та ліквідації міністерств, інших центральних органів виконавчої влади;

• призначення на посаду та звільнення з посади керівників, перших заступників і заступників керівників центральних орга­нів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і коорди­нується відповідно Першим віце-прем'єр-міністром, віце-пре-м'єр-міністром України;

6. забезпечує взаємодію Кабінету Міністрів України з Прези­дентом України та Верховною Радою України з питань діяльнос­ті Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади;

7. бере участь у розгляді питань на засіданнях Кабінету Мі­ністрів України, має право бути присутнім на засіданнях Вер­ховної Ради України та її органів, брати участь у роботі колегій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, у засіданнях Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

8. за рішенням Кабінету Міністрів України здійснює керів­ництво консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами, що утворюються Кабінетом Міністрів України;

9. представляє в установленому порядку Кабінет Міністрів України у відносинах з іншими органами, підприємствами, уста­новами та організаціями в Україні та за її межами;

10) веде переговори і підписує міжнародні договори відпо­ відно до наданих йому повноважень;

11) здійснює інші повноваження, передбачені законами. Відповідно до ст. 115 Конституції України Кабінет Міністрів

України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України.

Прем'єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України мають право заявити Верховній Раді України про свою відставку.

Статтею 87 Конституції України визначено, що Верховна Рада України за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституцій­ного складу Верховної Ради України може розглянути питання

464

Главах

Виконавча влада в Україні

465

про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Питання про відповідальність Кабінету Міністрів Украї­ни не може розглядатися Верховною Радою України більше од­ного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів Украї­ни або протягом останньої сесії Верховної Ради України.

Відповідно до частин 2, 3 ст. 115 Конституції України від­ставка Прем'єр-міністра України, прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України мають наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України. У цих випадках Верховна Рада України здійснює формування нового складу Кабінету Міністрів України у строки і в порядку, що визначені Конституцією України (згідно з п. 2 ч. 2 ст. 90 Кон­ституції України цей строк становить 60 днів).

Кабінет Міністрів України, який склав повноваження перед новообраною Верховною Радою України або відставку якого прийнято Верховною Радою України, продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабі­нету Міністрів України.

Відповідно до Закону України «Про Кабінет Міністрів Украї­ни» повноваження Кабінету Міністрів України припиняються достроково також у разі припинення повноважень Прем'єр-мі­ністра України у зв'язку з неможливістю виконання ним повно­важень за станом здоров'я та смерті Прем'єр-міністра України. У разі відставки Прем'єр-міністра України у зв'язку з неможли­вістю виконання повноважень за станом здоров'я або смертю Прем'єр-міністра України на період до початку роботи ново-сформованого Кабінету Міністрів України повноваження Пре­м'єр-міністра України виконує Перший віце-прем'єр-міністр України.

Повноваження членів Кабінету Міністрів України припи­няються у разі припинення повноважень Кабінету Міністрів України.

Повноваження членів Кабінету Міністрів України припиня­ються Верховною Радою України також у таких випадках:

1) у разі звільнення з посади за поданням Прем'єр-міністра України;

2. за заявою про відставку члена Кабінету Міністрів України;

3. у разі неможливості виконання повноважень за станом здоров'я, що підтверджується медичним висновком, наданим медичною комісією, утвореною спеціально уповноваженим цент­ральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я.

Повноваження члена Кабінету Міністрів України у разі його смерті припиняються з дня смерті, засвідченої свідоцтвом про смерть.

Рішення Верховної Ради України про припинення повнова­жень члена Кабінету Міністрів України приймається у формі по­станови більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Аналізуючи питання щодо відповідальності Уряду як скла­дової його конституційно-правового статусу, слід розрізняти політичну відповідальність уряду та його членів перед парла­ментом або главою держави (відповідальність за політику) та юридичну відповідальність за правопорушення. Встановлення політичної відповідальності перед главою держави або парла­ментом залежить від форми правління, що наявна у конкретній державі, а от юридична відповідальність існує завжди, незалеж­но від форми правління. Формами політичної парламентської відповідальності є: вотум недовіри та відмова в довірі (зміст яких ми розглянули у Главі VIII «Законодавча влада в Украї­ні»), відповідальність за виконання бюджету. Політична відпо­відальність перед главою держави проявляється у вигляді усу­нення уряду або прем'єр-міністра з посад. У багатьох державах політична відповідальність уряду — солідарна — при несхвален­ні політики уряду парламентом або главою держави у відстав­ку іде весь уряд, навіть якщо хтось із членів уряду з політикою уряду не погоджувався.

Щодо відповідальності за правопорушення, то в тих країнах, де за членами уряду визнається імунітет від судового переслі­дування, позбавлення цього імунітету проводиться парламен­том, після чого можлива звичайна встановлена законом відпо­відальність¹.

Відповідно до Закону України «Про Кабінет Міністрів Украї­ни» посади членів Кабінету Міністрів України належать до по-

Кашкин С. Ю. Зазнач, праця. — С. 638.

466