§ 2. Система органів управління і контролю в галузі природокористування

Органи управління і контролю в галузі природокористування — це юридично відокремлені суб'єкти (органи державної влади, міс-

122

цевого самоврядування, громадські організації), уповноважені в межах загальної або спеціальної компетенції здійснювати владні та інші функції в галузі використання і охорони природних ресурсів.

Аналіз чинного законодавства дає можливість виділити такі ви­ди контролю за використанням і охороною земель: державний, са­моврядний (такий, що здійснюється органами місцевого самовряду­вання) та громадський. Органи загального державного управління — це уповноважені законом органи державної виконавчої влади, що здійснюють разом із загальними повноваженнями функції забезпе­чення ефективного використання і охорони природних ресурсів (Президент України, Кабінет Міністрів України, уряд Автономної Республіки Крим, державні адміністрації на місцях). Компетенція цих органів передбачена розділами 4—6 Конституції, Законом Ук­раїни від 9 квітня 1999 р. "Про місцеві державні адміністрації"¹ та рядом інших законодавчих актів.

До органів спеціального державного управління належать спеці­ально уповноважені органи центральної виконавчої влади та їх під­розділи на місцях, що реалізують функції управління в галузі забез­печення раціонального використання природних ресурсів і ефек­тивної охорони навколишнього природного середовища. Залежно від обсягу компетенції вони у свою чергу поділяються на органи надвідомчого і відомчого державного управління.

Спеціальні органи надвідомчого управління і контролю. Спеціаль­ним органом надвідомчого управління і контролю є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України. Правовий статус і компетенці і Мінприроди визначені Положенням про Мі­ністерство охорони навколишнього природного середовища Украї­ни, затвердженим Указом Президента України від 10 лютого 2000 р. № 176/2004², відповідно до якого Мінприроди є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, екологічної без­пеки, а також гідрометеорологічної діяльності.

Основними завданнями Мінприроди є: забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів (земля, поверхневі води, атмосферне повітря, ліси, тваринний і рослинний світ та природні ресурси територіаль­них вод, континентального шельфу і виключної (морської) еконо­мічної зони України); проведення моніторингу навколишнього природного середовища, поводження з відходами, небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, екологіч­ної та в межах своєї компетенції радіаційної безпеки, а також гід­рометеорологічної діяльності; здійснення комплексного управління та регулювання у сфері охорони навколишнього природного сере­довища, раціонального використання природних ресурсів (крім

' Відомості Верховної Ради України. — 1999. — N° 20—21. — Ст. 190. ² Урядовий кур'єр. — 2004. — 18 лют.

123

надр), забезпечення екологічної та в межах своєї компетенції раді­аційної безпеки; здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного се­редовища, раціональне використання природних ресурсів (крім надр), екологічну та в межах своєї компетенції радіаційну безпеку, поводження з відходами.

Державний комітет природних ресурсів України є спеціально уповноваженим органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, а також топо­графо-геодезичної, картографічної діяльності та заповідної справи. Держкомприродресурсів наділений надвідомчою компетенцію що­до здійснення управлінських і контрольних функцій в зазначеній галузі. Правовий статус і компетенція Держкомприродресурсів виз­начені у Положенні про Державний комітет природних ресурсів України, затвердженому Указом Президента України від 10 лютого 2004 р. № 177/2004'.

Основними завданнями Комітету є: забезпечення реалізації державної політики у сфері геологічного вивчення і раціонально­го використання надр, топографо-геодезичної, картографічної ді­яльності та заповідної справи, формування національної екологіч­ної мережі; забезпечення розвитку мінерально-сировинної бази, організації геологічного, геофізичного, геохімічного, гідрогеоло­гічного, інженерно-геологічного та еколого-геологічного вивчення надр, пошуку і розвідки корисних копалин на території України, у межах територіальних вод, континентального шельфу та виключ­ної (морської) економічної зони України, раціонального викорис­тання надр, картографування геологічного середовища, а також розвитку топографо-геодезичної, картографічної діяльності, запо­відної справи та формування національної екологічної мережі; здійснення державного моніторингу геологічного середовища та мінерально-сировинної бази, проведення еколого-геологічних досліджень; здійснення державного контролю за геологічним вив­ченням надр, забезпечення державного геодезичного нагляду за топографо-геодезичною і картографічною діяльністю, участь у здійсненні державного контролю та нагляду за охороною і вико­ристанням надр, додержанням режиму територій та об'єктів при­родно-заповідного фонду.

Спеціальні органи відомчого управління і контролю. Правовий ста­тус і компетенція Державного комітету України по земельних ресур­сах визначені Положенням про державний комітет України по зе­мельних ресурсах, затвердженим Указом Президента України від 14 вересня 2000 р. № 970². Відповідно до нього Держкомзем є цен­тральним органом державної виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Кабінет Міністрів України. Держкомзем вносить у встановленому порядку пропозиції щодо формування

державної політики у сфері регулювання земельних відносин, вико­ристання, охорони та моніторингу земель, ведення державного зе­мельного кадастру і забезпечує її реалізацію, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регу­лювання з питань, віднесених до його відання. Комітет також уза­гальнює практику застосування законодавства з питань, що нале­жать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконален­ня цього законодавства і в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України і Кабінету Міністрів України. У ме­жах своїх повноважень Держкомзем організовує виконання актів за­конодавства та здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Основними завданнями Держкомзему є: підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері регулювання земель­них відносин, використання, охорони і моніторингу земель; коор­динація проведення земельної реформи; здійснення державного контролю за використанням та охороною земель; організація і за­безпечення ведення державного земельного кадастру, здійснення землеустрою; розроблення та участь у реалізації державних, галузе­вих і регіональних програм з питань регулювання земельних відно­син, раціонального використання, охорони та моніторингу земель, відновлення родючості грунтів, ведення державного земельного ка­дастру.

Правовий статус та компетенція Державного комітету України по водному господарству визначені у Положенні про Державний ко­мітет України по водному господарству, затвердженому Указом Президента України від 14 липня 2000 р. № 898/2000¹. Держводгосп вносить у встановленому порядку пропозиції щодо формування державної політики у сфері розвитку водного господарства, меліо­рації земель, забезпечення потреб населення і галузей національної економіки у водних ресурсах і забезпечує її реалізацію, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та фун­кціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Він також узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдос­коналення цього законодавства і у межах своїх повноважень орга­нізовує виконання актів законодавства та здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Основними завданнями Держводгоспу є: підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері розвитку водного господарства, меліорації земель, забезпечення потреб населення і галузей національної економіки у водних ресурсах, здійснення в цій сфері єдиної технічної політики, впровадження досягнень нау­ки і техніки, нових технологій, передового досвіду роботи і забез­печення реалізації цієї політики; розробка та участь у реалізації за­гальнодержавних, міждержавних і регіональних програм викорис­тання і охорони вод та відтворення водних ресурсів; забезпечення

¹ Урядовий кур'єр. — 2004. — 18 лют.

^! Офіційний вісник України. — 2000. — N° 38. — С 6.

¹ Офіційний вісник України. — 2000. — № 29. — С 58.

124

125

задоволення потреб населення і галузей національної економіки у водних ресурсах та проведення їх міжбасейнового перерозподілу; здійснення заходів, пов'язаних із запобіганням шкідливій дії вод і ліквідацією її наслідків, включаючи протипаводковий захист сіль­ських населених пунктів і земель.

Правовий статус і компетенція Державного комітету лісового господарства України визначені у Положенні про Державний комі­тет лісового господарства України, затвердженому Указом Прези­дента України від 14 серпня 2000 р. № 969/2000¹. В ньому зазнача­ється, що Держкомлісгосп вносить у встановленому порядку про­позиції щодо формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, забезпечує її реалізацію, здійснює уп­равління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функці­ональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Комі­тет також узагальнює практику застосування законодавства з пи­тань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції що­до вдосконалення цього законодавства і у межах своїх повноважень організовує виконання актів законодавства та здійснює система­тичний контроль за їх реалізацією.

Основними завданнями Держкомлісгоспу є: забезпечення реалі­зації державної політики у сфері лісового і мисливського госпо­дарства, а також охорони, захисту, раціонального використання і відтворення лісових ресурсів, мисливських тварин, підвищення ефективності лісового і мисливського господарства; здійснення державного управління, регулювання та контролю у сфері лісового і мисливського господарства; розроблення і організація виконання загальнодержавних, міждержавних і регіональних програм у сфері захисту, підвищення продуктивності, раціонального використання і відтворення лісів, а також участь у розробленні та виконанні та­ких програм з питань використання і відтворення мисливських тва­рин, розвитку мисливського господарства.

Департамент рибного господарства Міністерства аграрної по­літики України створений відповідно до Положення про Мініс­терство аграрної політики України, затвердженого Указом Пре­зидента України від 7 червня 2000 р. № 772/2000² та Положення про Державний департамент рибного господарства, затверджено­го постановою Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2000 р. № 1226³. Основними завданнями Департаменту є розроблення та реалізація комплексних заходів щодо охорони, відтворення та ви­користання водних живих ресурсів, вивчення стану їх запасів у рибогосподарських водоймах України, територіальному морі, виключній (морській) економічній зоні України та водах за ме­жами юрисдикції України відповідно до міжнародних зо­бов'язань держави.

Органи самоврядного контролю. Органи місцевого самоврядуван­ня — це система місцевих рад, компетенція яких щодо здійснення управління і контролю в галузі використання і охорони природних ресурсів визначена в Законі України від 21 травня 1997 р. "Про міс­цеве самоврядування в Україні"' та інших нормативних актах. Уп­равління і контроль в галузі використання і охорони природних ре­сурсів, який здійснюється органами місцевого самоврядування (са­моврядне управління і самоврядний контроль), передбачають ді­яльність відповідних органів сільських, селищних, міських, район­них і обласних рад, спрямовану на додержання вимог природноре-сурсового законодавства, забезпечення гарантій реалізації правових норм і утвердження законності у відносинах щодо використання і охорони природних ресурсів. Органи місцевого самоврядування не є державними, однак мають значний обсяг повноважень у галузі здійснення управління і контролю в галузі використання і охорони природних ресурсів.

Сільські, селищні, міські ради безпосередньо не здійснюють уп­равлінські і контрольні функції у цій галузі. Водночас вони мають інші повноваження, які опосередковано дають можливість контро­лювати природноресурсові відносини на відповідних територіях. Відповідно до Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" до компетенції сільських, селищних і міських рад належать: вирішен­ня питань регулювання земельних відносин; затвердження ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, які знаходяться у власності відповідних територіальних громад; надання дозволів на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також їх скасування; прийняття рі­шень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, які підлягають особ­ливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних ор­ганів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну чи наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом; надання згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єк­тів, сфера екологічного впливу/ діяльності яких включає відповідну територію; прийняття рішень про адміністративно-територіальний устрій; затвердження місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації тощо.

Безпосередніми управлінськими і контрольними функціями у галузі використання і охорони природних ресурсів володіють вико­навчі органи сільських, селищних, міських рад, які здійснюють: контроль за додержанням природноресурсового законодавства та ефективним використанням природних ресурсів; підготовку і вне­сення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки зе­мельного податку, розмірів плати за користування природними ре-

¹ Офіційний вісник України. — 2000. — № 33. — С 41. - Там само. — 2000. — № 23. — С 24. ³ Там само. - 2000. - № 32. - С 205.

Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170.

126

127

сурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; кон­троль за справлянням плати за землю; попередній розгляд планів використання природних ресурсів місцевого значення на відповід­ній території; розгляд і узгодження планів підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснення яких може викликати негативні екологічні та інші наслідки, підготовку до них висновків і внесення пропозицій до відповідних органів; підготовку і внесення на розгляд ради пропозицій щодо прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; організацію і ведення земельно-кадастрової документації; погодження питань про надан­ня дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загаль­нодержавного значення; вирішення земельних спорів; необхідні за­ходи щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, стихійного лиха, епідемій, епізоотій, інших надзвичайних ситуацій, інформу­вання про них населення, залучення до цих робіт підприємств, ус­танов та організацій, а також населення; визначення території для складування, зберігання або розміщення виробничих, побутових та інших відходів; підготовку висновків щодо надання або вилучення земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; погодження проектів землеус­трою; контроль за виконанням проектів і схем землеустрою, проек­тів внутрішньогосподарського землеустрою; реєстрацію суб'єктів права власності на землю; реєстрацію права користування землею і договорів на оренду землі; видачу документів, що посвідчують пра­во власності і право користування землею; внесення пропозицій до відповідних державних органів про оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняють­ся законом; залучення на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, розташованих на відповідній території, та коштів населення, а також бюджетних коштів на заходи щодо охорони навколишнього природного середо­вища; підготовку і подання на затвердження ради проектів місцевих програм охорони довкілля, участь у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля тощо.

Районні і обласні ради також вирішують загальні питання ре­гулювання природноресурсових відносин, віднесені до їх відання, делегуючи функції безпосереднього контролю за використанням і охороною природних ресурсів відповідним місцевим державним адміністраціям. Останні здійснюють такі заходи: забезпечують ефективне використання природних ресурсів; об'єднують на дого­вірних засадах кошти підприємств, установ та організацій, розта-

128

шованих на відповідній території, і населення, а також бюджетні кошти на заходи щодо охорони навколишнього природного сере­довища; готують питання про визначення території, вибір, вилу­чення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб та виснов­ки за проектами місцевих містобудівних програм відповідних ад­міністративно-територіальних одиниць; координують на відповід­ній території діяльність місцевих землевпорядних органів; видають забудовникам архітектурно-планувальні завдання і технічні умови на проектування, будівництво, реконструкцію будинків і споруд, благоустрій територій та дають дозвіл на проведення цих робіт; го­тують і подають на затвердження ради пропозиції щодо організа­ції територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; вносять пропозиції до відповідних державних органів щодо оголо­шення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, істо­ричну, культурну або наукову цінність, пам'ятками історії або культури, які охороняються законом; здійснюють контроль за ви­користанням коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, пов'язаних із вилученням (викупом) земельних ділянок; погоджу­ють з відповідними сільськими, селищними, міськими радами пи­тання щодо розподілу коштів за використання природних ресур­сів, які надходять до фондів охорони навколишнього природного середовища; готують проекти рішень про віднесення лісів до кате­горії захисності, а також про поділ лісів за розрядами такс; прий­мають рішення про заборону використання окремих природних ресурсів загального користування; визначають режим використан­ня територій рекреаційних зон; затверджують для підприємств, ус­танов та організацій, розташованих на відповідній території, лімі­ти викидів і скидів забруднюючих речовин у довкілля та ліміти розміщення відходів тощо.

Органи громадського контролю. З метою широкого залучення усіх прошарків населення до здійснення контролю за використан­ням і охороною природних ресурсів чинне законодавство передба­чає можливість залучення осіб, які володіють знаннями природно-ресурсового законодавства і мають досвід роботи у галузі охорони навколишнього природного середовища, як громадських інспекто­рів. Відповідно до ст. 36 Закону "Про охорону навколишнього при­родного середовища" громадський контроль за використанням та охороною природних ресурсів здійснюється громадськими інспек­торами з охорони навколишнього природного середовища, які ді­ють на підставі відповідних положень¹. Так, згідно з п. 3.3 Поло-

¹ Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля, затверджене наказом України від 27 лютого 2002 р. № 88 // Офіційний вісник України. — 2002. — С. 265; По­ложення про громадських мисливських інспекторів, затверджене наказом України від 1 березня 2002 р. № 27 // Там само. - 2002. - № 13. - С 277; Положення про громад­ських інспекторів рибоохорони, затверджене наказом України від 9 жовтня 2002 р. № 324 // Там само. - 2002. - № 44. - С 296.

129

ження про громадських інспекторів з охорони довкілля, громадські інспектори призначаються Головним державним інспектором Ук­раїни по охороні навколишнього природного середовища та голов­ними державними інспекторами по охороні навколишнього при­родного середовища відповідних територій після проходження співбесіди, під час якої визначаються питання, пов'язані з поперед­ньою природоохоронною роботою претендента і знанням основ природоохоронного законодавства.

Громадські інспектори здійснюють свою діяльність під керів­ництвом відповідних підрозділів Мінприроди (відділів, секторів то­що) або державного інспектора з охорони навколишнього природ­ного середовища, сфера діяльності яких збігається з напрямом при­родоохоронної діяльності громадського інспектора (охорона біоре-сурсів, поводження з відходами, охорона земельних ресурсів та ін.). Вони надають громадським інспекторам необхідну практичну і ме­тодичну допомогу, координують їх діяльність, навчають та знайом­лять з новими законодавчими і нормативними документами, залу­чають до участі у відповідних перевірках. Свої обов'язки громадські інспектори виконують на громадських засадах, без звільнення з ос­новної роботи і без додаткової оплати праці.

Громадські інспектори несуть персональну відповідальність за об'єктивність та якість матеріалів, які надаються, за результатами перевірок. З метою координації роботи громадських інспекторів та підтримання контактів з екологічними і природоохоронними орга­нізаціями, залучення громадськості до розробки і здійснення захо­дів щодо охорони навколишнього природного середовища при ор­ганах Мінприроди та при екологічних і природоохоронних органі­заціях можуть створюватися штаби громадських інспекторів.

Громадський контроль за використанням і охороною природ­них ресурсів здійснюється також громадськими організаціями. Так, Закон "Про охорону навколишнього природного середови­ща" гарантує право громадян об'єднуватися в громадські приро­доохоронні організації і брати участь у громадських екологічних експертизах. Громадські природоохоронні організації в межах здійснення контролю за використанням і охороною природних ресурсів мають право: розробляти і пропагувати свої природоохо­ронні програми; створювати громадські фонди охорони природи; виконувати роботи з охорони і відтворення природних ресурсів, збереження і поліпшення стану навколишнього природного сере­довища; брати участь у проведенні спеціально уповноваженими державними органами управління у галузі охорони навколишньо­го природного середовища перевірок виконання підприємствами, установами і організаціями природоохоронних планів і заходів; проводити громадську екологічну експертизу, обнародувати її ре­зультати та передавати їх органам, уповноваженим приймати рі­шення; одержувати інформацію про стан навколишнього природ­ного середовища, джерела його забруднення, програми і заходи з охорони навколишнього природного середовища; виступати з іні-

130

ціативою проведення республіканського і місцевого референдумів з питань, пов'язаних з охороною навколишнього природного се­редовища, використанням природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки; вносити у відповідні органи пропозиції про організацію території та об'єктів природно-заповідного фонду; подавати в суд позови про відшкодування шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього середовища, у тому числі здоров'ю і майну громадян та громад­ських об'єднань; брати участь у міжнародних неурядових органі­заціях, які займаються питаннями охорони навколишнього при­родного середовища.