§ 2. Конституційні засади права власності на природні об'єкти та їх ресурси

Конституція закріплює основні положення про право власності на природні об'єкти та їх ресурси. Фундаментальний характер норм Конституції полягає у тому, що вона є Основним Законом країни, про що прямо вказано у її Преамбулі. Конституція має найвищу юридичну силу, тому усі закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй. Нор­ми Конституції є нормами прямої дії, тобто звернення до судових та інших органів безпосередньо на підставі її норм гарантується будь-якому суб'єкту права.

' Див.: Разметаее С В. Право собственности на природные ресурсы в Украине. — Харьков, 1995. — С. 4.

63

Об'єкти і суб'єкти права власності на природні ресурси закріп­лені як необхідні складові цього права у ст. 13 Конституції, де пе­редбачено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, при­родні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського наро­ду*. Вказана конституційна норма не містить вичерпного переліку природних об'єктів. Так, в ній не зазначені ліси, об'єкти рослин­ного і природно-заповідного фонду, природний тваринний світ, що знаходиться в стані природної волі на території країни та деякі ін­ші об'єкти.

Водночас Конституція закріплює право власності Українського народу на атмосферне повітря. Із традиційного тлумачення ознак права власності відомо, що воно може встановлюватися на об'єк­ти, що наділені індивідуально визначеними ознаками. На об'єкти права, що наділені родовими ознаками, право власності не може бути встановлено. Якщо такі природні об'єкти, як земля, надра, во­ди, ліси й інші природні об'єкти певною мірою індивідуалізуються кордонами території держави, що дозволяють відокремлювати їх від аналогічних природних об'єктів інших держав, то для атмо­сферного повітря така індивідуалізація є умовною. Атмосферне по­вітря України нічим не відрізняється від атмосферного повітря ін­ших країн, крім впливу на нього наслідків Чорнобильської катаст­рофи. Тому його індивідуалізація, а отже, і конституційне встанов­лення права народної власності на нього, є умовною.

Конституція надає органам державної влади й органам місцевого самоврядування повноваження щодо здійснення прав власника на природні ресурси від імені Українського народу, додаючи при цьо­му "в межах, визначених Конституцією". Вказане положення про здійснення права власності на природні ресурси, що належать наро­ду, породжує ряд питань: по-перше, чи може народ бути суб'єктом права власності взагалі, і суб'єктом права власності на природні ре­сурси, зокрема; по-друге, коли й у якому порядку Український на­род передав свої повноваження власності на природні об'єкти орга­нам державної влади й органам місцевого самоврядування, інакше кажучи, на якому правовому титулі грунтується передача та здій­снення права власності на об'єкти народної належності; по-третє, чи немає тут підміни права народної власності державною власністю на головні природні багатства країни; по-четверте, чи не закладена в цьому чергова небезпека формування і розвитку державно-бюрокра­тичної та відомчо-чиновницької власності, що існувала у вигляді так

* Звертає на себе увагу заміна суб'єкта права власності на природні об'єкти в особі "народу України" за Законом "Про власність" на їх власника в особі "Українського на­роду" за конституційною нормою. Тут має місце не проста заміна порядку розташуван­ня термінів "народ України" на "Український народ". Насправді річ у тім, що терміно­логічна різниця призвела до певної "націоналізації" природних багатств на користь ти­тульної нації з усуненням їх належності іншим народам України, що навряд чи може бути консолідуючим фактором усього суспільства. До речі, в новому ЗК вже немає згад­ки і про Український народ як власника землі.

64

званої загальнонародної власності, у тому числі на природні ресур­си у виключній формі; по-п'яте, вона стала надійною правовою ос­новою для становлення і зміцнення надмірно централізованої дер­жавно-чиновницької власності; по-шосте, Конституція не визначає межі здійснення права володіння, користування і розпорядження природними об'єктами ні органами державної влади, ні органами місцевого самоврядування. Із цього випливає, що найважливіші природні об'єкти народної власності, якими є земля та її надра, вод­ні та лісові ресурси, як і раніше, фактично залишаються у безмеж­ному володінні, користуванні і розпорядженні органів державної влади і місцевого самоврядування без достатнього правового титулу.

Юридичний аналіз поставлених питань показує, що віднесення природних багатств до об'єктів права народної власності в консти­туційному акті національного законодавства є щонайменше неко­ректним. Воно полягає не тільки в складності включення природ­них ресурсів до складу об'єктів права власності, що умовно нале­жать до речового права, а й у фактичній неможливості здійснення своїх правомочностей народом як суб'єктом права власності на природні об'єкти¹.

У зв'язку з цим більш доцільним є юридичне закріплення, як у конституційному акті, так і в чинному національному законодавс­тві не права власності народу на природні об'єкти, а права народ­ного надбання природних багатств. Народне надбання це те, що освоювалось, облагороджувалось, натуралізовувалось і на цій під­ставі дісталось від минулих поколінь теперішнім і підлягає переда­чі майбутнім поколінням. Таке розуміння надбання народу у біль­шій мірі відповідає витокам закріплення належності та викорис­тання об'єктів і ресурсів природного походження.

Правовий титул здійснення права власності стосовно природ­них ресурсів органами державної влади й органами місцевого само­врядування був би певною мірою коректним, якби чинна Консти­туція була прийнята всенародним голосуванням, тобто референду­мом. У зв'язку з тим, що Конституція зі статтями 13, 14, 41, 92 та іншими нормами прийнята Верховною Радою, то функції здій­снення правомочностей власності народу на природні об'єкти не делеговані народом, а немов би "привласнені" органами державної влади та "делеговані" ними органам місцевого самоврядування.

Конституційне закріплення такого положення є небезпечним для суспільства і розвитку демократичних процесів, оскільки згід­но з вимогами ст. 5 Конституції про те, що ніхто не може узурпу­вати державну владу, вона не може бути узурпована державою, її органами та посадовими особами. Однак надмірна концентрація правомочностей власності, насамперед на природні багатства краї­ни, у віданні центральних органів державної влади створює еконо­мічну основу для узурпації ними політичної влади в державі.

¹ Див.: Кулініч П. Ф. Ефективність правового забезпечення земельної реформи в Ук­раїні / Аграрне законодавство України: проблеми ефективності. — К., 1998. — С. 93, 94.

65

Цей висновок підтверджується історією, коли органи централь­ної державної влади до середини 30-х років поступово набували природні ресурси союзних республік у своє відання під гаслами створення "загальнонародної власності", а у подальшому була про­голошена виключна державна власність на основні природні об'єк­ти без вказівки конкретної держави — власника. Високий ступінь концентрації власності на природні ресурси став економічною ос­новою для централізації політичної влади органами державного уп­равління СРСР в особі союзних міністерств і відомств.

Право власності на природні об'єкти в незалежній Україні також не одержало всеосяжного закріплення в конституційних нормах та чинних законодавчих актах. Так, встановлення права приватної власності на землю та законодавче визнання можливості існування різних форм власності на інші природні об'єкти, крім державної, пе­рехід від принципу безплатності до платного спеціального природо­користування тощо породили чимало проблем стосовно права влас­ності на різні об'єкти природи. Не минала, наприклад, актуальність розподілу функцій щодо розподілу одержуваних доходів від викори­стання природних ресурсів між центральними органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування з одного боку, і між ре­гіональними і місцевими органами самоврядування — з іншого.

Юридична форма належності природних об'єктів Українському народу, що закріплена у зазначеній конституційній нормі, є мало придатною стосовно суб'єкта права власності. Безумовно, весь Ук­раїнський народ і його регіональні співтовариства згідно зі ст. 10 За­кону "Про власність" вправі "шляхом референдуму вирішувати пи­тання щодо правового стану природних об'єктів, їх використання та охорони". Однак ні народ у цілому, ні регіональні співтовариства на­роду не можуть безпосередньо здійснювати правомочності власника щодо володіння, користування і розпорядження природними об'єк­тами, які їм належать згідно зі ст. 4 Закону "Про охорону навколиш­нього природного середовища". Насправді, не може народ Закарпат­ського регіону здійснювати володіння, користування і розпоряджен­ня чорноземами Південноукраїнського регіону, так само як народ цього регіону не може реально володіти, користуватись і розпоряд­жатись лісами Закарпаття. Тому вказане конституційне положення про правосуб'єктність Українського народу на природні об'єкти має соціально-політичний, а не правовий характер'.

У зв'язку з практичною неможливістю здійснення народом сво­їх правомочностей власності на природні ресурси конституційна норма уповноважує органи державної влади та органи місцевого самоврядування на їх здійснення. У це є підставою для постанов­ления питання про співвідношення права власності на природні об'єкти і державної влади¹. Можна припустити, що народ як влас­ник природних об'єктів делегував свої правомочності власності ор-

¹ Див.: Шульга М. В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в со­временных условиях. — Харьков, 1998. — С. 78—80.

66

ганам державної влади і місцевого самоврядування з демократич­ним способом формування останніх. Такий висновок може бути обгрунтований конституційними положеннями про те, що "єдиним джерелом влади в Україні є народ", "народ здійснює владу безпо­середньо і через органи державної влади та місцевого самовряду­вання".

Проте чи означає це, що народ зберігає за собою право "вер­ховного" або "первинного" власника природних об'єктів, а інші їх власники є "підпорядкованими" або "вторинними" власниками природних ресурсів. Така ситуація виникає, наприклад, у разі пе­редачі земельних ділянок уповноваженими на те органами держав­ної влади або місцевого самоврядування у приватну власність гро­мадян. Відомо, що у таких випадках не передбачено виникнення "спільної" власності на земельну ділянку народу і громадянина. Тому складається ситуація, коли після переходу природного об'єк­та в іншу форму власності народна власність на нього припиняєть­ся. Існування ж "первинної" та "вторинної" власності на природ­ні об'єкти та їх ресурси суперечило б принципу рівності прав усіх суб'єктів права власності перед законом, закріпленому ч. З ст. 13 Конституції, та рівноправності всіх форм власності, передбаченому ч. 4 ст. 2 Закону "Про власність".

Крім того, Конституція у загальному визначенні вказує на здій­снення прав власника стосовно природних об'єктів та їх ресурсів органами державної влади без поділу їх на органи законодавчої та виконавчої влади. Слід зазначити, що до прийняття Конституції 1996 р. у законодавчих актах, зокрема у природноресурсових кодек­сах, переважно вказувалось на Верховну Раду України, а в окремих випадках і на відповіді місцеві ради, як на власників природних ба­гатств. У законодавчих актах останнього часу, наприклад в ЗК 2001 p., такі положення відсутні. В ньому прямо передбачено, що повноваження щодо розпорядження землями державної власності належать Кабінету Міністрів України. Таке ж положення закріпле­но в Законі України від 13 грудня 2001 р. "Про тваринний світ"² на відміну від однойменного Закону від 3 березня 1993 р.³ Проте це стосується природних об'єктів державної, а не народної власності, що не є тотожними.

Від чіткого законодавчого визначення зазначених проблем зале­жить вирішення важливих практичних питань, зокрема: до яких меж органи державної влада та місцевого самоврядування можуть здійснювати правомочності власності на природні багатства, беручи до уваги конституційну невизначеність цих правомочностей; чи мо­жуть зазначені органи державної влади здійснювати правомочності власності від імені народу, якщо їх реалізація суперечить інтересам народу; наскільки обґрунтовано делегування правомочностей влас-

' Див.: Каракаш І. І. Співвідношення права власності на природні ресурси та форм влади в державі // Актуальні проблеми держави і права. — Вип. 11. — Одеса, 2001. ¹ Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 14. — Ст. 97. ' Там само. - 1993. - № 18. - Ст. 192.

67

ності на природні об'єкти органам державної виконавчої влади та виконавчим органам місцевого самоврядування. Відповіді на по­ставлені питання мають дати фундаментальні наукові дослідження функцій усієї системи владних органів держави та аналіз норматив­них актів про правову належність природних об'єктів та їх ресурсів. Однак сам факт законодавчого визнання правомочностей щодо здійснення права власності на природні об'єкти органами виконав­чої влади всіх рівнів вимагає реанімації концепції розділеної влас­ності¹. Але розділеної власності не в її середньовіковому тлумачен­ні, а на сучасних принципах оптимального співвідношення всена­родних, загальнодержавних, регіональних і місцевих інтересів при використанні корисних властивостей природних ресурсів. Високий ступінь централізації, як і зайва регіоналізація належності природ­них об'єктів та їх ресурсів, можуть мати однакові негативні наслід­ки. Тому відносини власності на природні багатства повинні буду­ватися на конституційних засадах розподілу функцій щодо здій­снення органами державної виконавчої влади та виконавчими ор­ганами регіонального і місцевого самоврядування правомочностей власника на об'єкти народного надбання.