§ 6. Підстави виникнення, зміни та припинення права природокористування

Підставами виникнення права природокористування є адміністра­тивні акти органів державної влади та місцевого самоврядування, юридичні факти у вигляді дій, спрямованих на породження права природокористування, а також події невольового характеру. При цьому адміністративні акти й юридичні факти як підстави виник-

114

нення права на використання природних об'єктів властиві спеці­альним видам природокористування, а невольові події більш харак­терні для виникнення загального природокористування.

У зв'язку з тим, що більшість природних об'єктів перебуває у ві­данні органів державної влади та місцевого самоврядування, їх ак­ти переважають як засади виникнення різних видів використання природних ресурсів. У правовій літературі акти органів державної влади та місцевого самоврядування розглядаються як адміністра­тивні підстави виникнення права природокористування¹.

Адміністративно-правові підстави виникнення права природокорис­тування полягають у прийнятті рішень про надання природних об'єктів у користування. Вони повинні бути належним чином підго­товлені та розглянуті, прийняті компетентним органом, відповідати вимогам обґрунтованості та законності тощо. За своїми формами це можуть бути рішення, постанови, розпорядження, дозволи, ліцензії, посвідчення, ордери, квитки тощо. Отже, адміністративно-правові підстави природокористування мають відповідати усім вимогам доз­вільного способу надання природних об'єктів у користування.

Рішення, що породжує право користування природним об'єк­том, може мати форму простого адміністративного акта про надан­ня, наприклад, дозволу на використання ресурсів рослинного світу або складного багатостадійного акта, що має місце при відведенні земельної ділянки для постійного користування. Надання природ­ного об'єкта у користування в порядку відведення передбачає не тільки ухвалення рішення, а й здійснення юридично значимих дій. Тому акт відведення — це не документ, а складний юридичний факт, що породжує право природокористування.

Акт відведення землі у постійне користування юридичній особі згідно з вимогами земельного законодавства передбачає звернення з клопотанням про надання земельної ділянки компетентним орга­ном, розгляд ним клопотання, прийняття рішення за ним щодо нього, надання дозволу на підготовку проекту відведення, погод­ження розробленого проекту, представлення висновку державної землевпорядної експертизи за об'єктами, які перебувають у її ві­данні, прийняття рішення про надання земельної ділянки, визна­чення меж земельної ділянки на місцевості, видачу державного ак­та на право постійного користування земельною ділянкою та її дер­жавної реєстрації.

Відведення як складна адміністративна підстава виникнення права природокористування передбачена не тільки в земельному, а й у гірничому законодавстві. Так, згідно зі ст. 17 Кодексу про над­ра гірничим відводом є частина надр, надана користувачам для промислової розробки родовищ корисних копалин та цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин. Користування над­рами за межами гірничого відводу забороняється. Порядок надан­ня гірничих відводів встановлюється Кабінетом Міністрів України.

' Див.: Петров В. В. Экологическое право России. — М., 1995. — С 135.

115

Дозвіл як адміністративний акт, що породжує право природоко­ристування, закріплений у ВК, законах "Про рослинний світ" і "Про тваринний світ" та інших природноресурсових законодавчих актах. Так, відповідно до ст. 49 ВК спеціальне водокористування здійснюється на підставі дозволу. Дозвіл на спеціальне водокорис­тування видається: державними органами охорони навколишнього природного середовища — у разі використання води водних об'єк­тів загальнодержавного значення; Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами за погодженням з державними органами охорони навколишнього природного середовища — у разі використання во­ди водних об'єктів місцевого значення.

Надання дозволу на спеціальне водокористування здійснюється за клопотанням водокористувача з обґрунтуванням потреби у воді, погодженим з державними органами водного господарства — в ра­зі використання поверхневих вод, державними органами геології — в разі використання підземних вод та державними органами охоро­ни здоров'я — в разі використання водних об'єктів, віднесених до категорії лікувальних. У дозволі на спеціальне водокористування встановлюються ліміти забору і використання води та скидання забруднюючих речовин.

Дозвіл на спеціальне природокористування у різних галузях природноресурсового законодавства має різні форми. Так, відпо­відно до ст. 51 Л К спеціальне використання лісових ресурсів на на­даній земельній ділянці лісового фонду провадиться за спеціальним дозволом — відповідно за лісорубним квитком (ордером) або лісо­вим квитком. На відведених земельних ділянках лісового фонду можуть використовуватися лише ті лісові ресурси, на які видано спеціальний дозвіл. Форми лісорубного квитка (ордера) та лісово­го квитка і порядок їх видачі затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно ст. 22 Закону "Про виключну (морську) економічну зону України" розробка природних ресурсів виключної (морської) економічної зони без дозволу спеціально уповноваженого органу Ук­раїни є незаконною промисловою діяльністю. У зв'язку з цим поста­новою Кабінету Міністрів України від 13 серпня 1999 р. № 1490 зат­верджено Порядок і умови використання рибних та інших водних живих ресурсів виключної (морської) економічної зони України іноземними юридичними і фізичними особами¹, що встановлює форму заявки для одержання дозволу на ведення рибного промис­лу економічній зоні України.

Ліцензія як адміністративна підстава виникнення права приро­докористування — це спеціальний дозвіл на здійснення визначених видів діяльності з використанням природних ресурсів. У зв'язку з цим значний інтерес становить Перелік видів діяльності, що нале­жать до природоохоронних заходів, затверджений постановою Ка-

' Офіційний вісник України. — 1999. — № 33. — С 145.

116

бінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. № 1147', що перед­бачає одержання відповідних дозволів у вигляді ліцензій.

Природноресурсова ліцензія передбачена в Кодексі про надра та деяких інших законодавчих актах. Так, згідно із ст. 16 вказаного Ко­дексу ліцензування діяльності щодо користування надрами — це єдиний порядок надання спеціальних дозволів (ліцензій) на корис­тування ділянкою надр з відповідною метою. Спеціальні дозволи (ліцензії) на користування надрами у межах конкретних ділянок на­даються спеціалізованим підприємствам, установам та організаціям, а також громадянам, які мають відповідну кваліфікацію, матеріаль­но-технічні та економічні можливості для користування надрами².

Ліцензія відповідно до ст. 23 Закону "Про тваринний світ" є од­ним з основних документів, що надає право на добування мислив­ських тварин. Це положення конкретизується у ст. 17 Закону "Про мисливське господарство та полювання", згідно з якою за ліцензі­єю здійснюється полювання на кабана, лань, оленів благородного та плямистого, козулю, лося, муфлона, білку, бабака, бобра, нут­рію вільну, ондатру, куницю лісову та кам'яну, норку американську тощо. Відповідно до ст. З Закону України від 6 лютого 2003 р. "Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію з них"³ спеці­альне використання риби та інших водних живих ресурсів здійсню­ється суб'єктами господарювання та їх об'єднаннями в межах вста­новлених лімітів (квот) за наявності ліцензій (дозволів).

Цивільно-правові підстави виникнення права природокористуван­ня є відносно новими засадами набуття можливостей для викорис­тання природних об'єктів юридичними та фізичними особами. Во­ни стали застосовуватися після скасування заборони оренди землі та інших природних об'єктів, законодавчого визнання деяких ви­дів цивільно-правових договорів і окремих юридичних фактів та інших правових обставин як юридично значимих дій у сфері при­родокористування. Більш того, з'явилися нові підстави набуття прав на використання природних об'єктів, наприклад, за давністю користування земельною ділянкою, що передбачено у ст. 119 ЗК і ст. 344 ЦК.

Договір як цивільно-правова основа виникнення права природо­користування нині широко відомий природноресурсовому законо­давству. Найбільш поширеним видом договору у цій сфері є дого­вір оренди. Відповідно до ст. 1 Закону України від 6 жовтня 1998 р. "Про оренду землі" (в редакції Закону від 2 жовтня 2003 р.)⁴ орен­да землі — це засноване на договорі строкове платне володіння і

¹ ЗП України. - 1996. - № 18. - Ст. 506.

^! Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 2 жовтня 2003 р. № 1540 // Офіційний віс­ник України. — 2003. — № 40. — С. 20; постанова Кабінету Міністрів України від 2 бе­резня 1998 р. № 260 "Про вдосконалення порядку видачі спеціальних дозволів (ліцен­зій) на користування родовищами мінеральної води" // Там само. — 1998. — № 9. — Ст. 107.

^! Відомості Верховної Ради України. — 2003. — № 15. — Ст. 107.

⁴ Там само. - 1998. - № 46-47. - Ст. 280.

117

користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для здійснення підприємницької та інших видів діяльності.

Внесені у ВК зміни усунули деякі обмеження щодо оренди вод­них об'єктів і розширили можливості використання водних ресур­сів на умовах договору оренди. Так, відповідно до ч. 1 ст. 51 цього Кодексу водні об'єкти місцевого значення та ставки, що знаходять­ся в басейнах рік загальнодержавного значення, можуть надавати­ся у користування на умовах оренди водокористувачам для рибо­розведення, виробництва сільськогосподарської та промислової продукції, а також у лікувальних і оздоровчих цілях. Право водоко­ристування на умовах оренди оформляється договором, погодже­ним з державними органами охорони навколишнього природного середовища та водного господарства.

Договірні засади природокористування передбачені у чинному законодавстві і стосовно використання інших природних ресурсів. Наприклад, законодавству про тваринний світ відомий договір на заготівлю м'яса і хутра диких тварин, законодавство про рослин­ний світ допускає укладення договорів на заготівлю лікарських рослин, деревних соків та інших природних компонентів нелісо-вої рослинності. Використання окремих видів природних об'єктів відповідно до Закону "Про концесії" може здійснюватись на ос­нові концесійного договору. Постановою Кабінету Міністрів Ук­раїни від 12 квітня 2000 р. № 643 затверджений Типовий конце­сійний договір¹. Можна висловити думку про те, що з поступовим поверненням природних об'єктів та їх ресурсів у цивільно-право­вий обіг та з розвитком ринкових відносин за участю в них при­родних багатств країни цивільно-правові підстави використання природних ресурсів розширюватимуться і набуватимуть нових до­говірних форм.

Підстави зміни права природокористування прямо не передбаче­ні в природноресурсових законодавчих актах, але вони виплива­ють з їх окремих норм. Найбільший інтерес з цього приводу ста­новлять підстави зміни права природокористування, що передба­чаються в новітньому українському законодавстві. Так, Закон Ук­раїни від 30 січня 1992 р. "Про форми власності на землю"² (вка­заний Закон втратив чинність з прийняттям Закону від 11 грудня 2003 p.), яким була введена приватна власність на землю, замінив право громадян на довічне спадкове володіння земельними ділян­ками на право приватної земельної власності. У зв'язку з цим слід звернути увагу на те, що в аналогічних випадках відбувається змі­на правових основ використання природних ресурсів у законодав­чому порядку.

Підставами для зміни прав на використання природних ресур­сів, як і для їх виникнення, можуть бути адміністративно-правові акти органів державної влади та місцевого самоврядування у фор-

¹ Офіційний вісник України. — 2000. — № 15. — С 92.

² Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 18. — Ст. 225.

118

мі прийняття рішень, видачі дозволів, надання ліцензій тощо. На підставі рішення уповноважених органів виконавчої влади можуть бути, наприклад, розширені види використання природних ресур­сів, порівняно з наданими раніше видами природокористування або обмежені певні види природокористування у зв'язку з відне­сенням раніше наданих у користування об'єктів до природно-запо­відного фонду.

У чинному законодавстві існують й інші засади зміни права природокористування. До них можна віднести виникнення прав на пільгове використання природних ресурсів, покладання обов'язків щодо дотримання особливих вимог охорони природного об'єкта, здійснення окремих видів цивільно-правових угод, настання нас­лідків стихійних явищ природи тощо.

Підстави припинення права природокористування передбачені у галузевих природноресурсових кодексах і законах. Так, відповідно до ст. 55 ВК право юридичних та фізичних осіб на спеціальне во­докористування припиняється у разі: якщо відпала потреба у спе­ціальному водокористуванні; закінчення строку спеціального водо­користування; ліквідації підприємств, установ чи організацій; пере­дачі водогосподарських споруд іншим водокористувачам; визнання водного об'єкта таким, що має особливе державне значення, нау­кову, культурну чи лікувальну цінність; порушення умов спеціаль­ного водокористування та охорони вод; виникнення необхідності першочергового задоволення питних і господарсько-побутових потреб населення; систематичного невнесення збору в строки, що визначені законодавством.

Згідно зі ст. 19 Закону "Про тваринний світ" право використан­ня об'єктів тваринного світу може бути припинено зокрема на під­ставі рішення суду в разі систематичного невиконання підприємс­твами, установами, організаціями та громадянами встановлених за­конодавством правил, норм та інших вимог або договірних обов'яз­ків щодо охорони, використання і відтворення об'єктів тваринно­го світу.

Специфіка використання окремих природних об'єктів та їх ре­сурсів може визначати й особливі підстави припинення відповід­них видів спеціального природокористування. Для земельного за­конодавства такою підставою є використання земельної ділянки способами, що призводять до зниження родючості ґрунтів, їх хіміч­ного і радіоактивного забруднення, для гірського законодавства — користування надрами із застосуванням методів і способів, що не­гативно впливають на стан надр, призводять до забруднення при­родного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населен­ня, для лісового законодавства — невикористання у встановлений термін лісових ресурсів, порушення правил користування землями лісового фонду або використання їх не за призначенням.

За вольовою ознакою підстави припинення права природоко­ристування можна поділити на їх припинення з волі природоко-ристувача, наприклад, у разі добровільної відмови від подальшого

119

використання природного об'єкта, всупереч волі природокористу-вача, наприклад, у випадку вилучення об'єкта для державних або суспільних потреб та поза волею природокористувача, наприклад, за правопорушення, тобто недотримання вимог та умов природо­користування, передбачених чинним законодавством. До підстав припинення права природокористування у зв'язку із невольовими подіями слід віднести природні явища у природному середовищі, наприклад, зникнення природного об'єкта в результаті зсуву, пове­ні, землетрусу та іншого стихійного лиха.

Припинення права природокористування слід відрізняти від тимчасового призупинення права користування природними об'єк­тами, передбаченого Законом "Про охорону навколишнього при­родного середовища", Порядком обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, орга­нізацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охоро­ну навколишнього природного середовища, затвердженим поста­новою Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 р.¹. Тимчасове призупинення права природокористування може мати місце у ви­падках порушення природоохоронного законодавства, невиконан­ня вимог щодо дозволу на спеціальне використання природних ре­сурсів і перевищення лімітів викидів або скидів забруднюючих ре­човин у природне середовище.

Природноресурсовому законодавству відомі також випадки за­борони використання природних ресурсів. Так, згідно зі ст. 54 ВК користування водними об'єктами, які мають особливе державне значення, наукову або культурну цінність, а також тими, що нале­жать до складу систем оборотного водопостачання теплових та атомних електростанцій, може бути частково або повністю заборо­нено в порядку, встановленому законодавством. Аналогічні заборо­ни передбачені у природно-заповідному законодавстві щодо вико­ристання відповідних об'єктів природно-заповідного фонду, що змінюють їх первісний стан чи загрожують збереженню або приз­водять до їх деградації.