Глава 5

Право природокористування та його основні види

§ і. Поняття і принципи природокористування

Головною умовою існування і життєдіяльності людини і сус­пільства є використання ресурсів природи і природного середови­ща. За допомогою їх використання задовольняються матеріальні і духовні потреби людини і суспільства. Природні багатства та їх ре­сурси є основою для забезпечення економічних, екологічних, оздо­ровчих, лікувальних, культурних, естетичних та інших потреб чле­нів суспільства. Використання різних компонентів природи для за­доволення індивідуальних і суспільних потреб здійснюється на ос­нові правового регулювання. При цьому використання природних об'єктів може здійснюватися не тільки на основі права власності, а й на засадах права природокористування. Тому правове регулюван­ня користування природними ресурсами становить значний інтерес.

В юридичній літературі право природокористування традиційно виділяється як конкретна правомочність, правове відношення і правовий інститут. Природокористування як правовідношення міс­тить систему прав і обов'язків, які належать чи покладаються на природокористувачів. Природокористування як конкретна право­мочність фізичної або юридичної особи часто позначається у виг­ляді суб'єктивного права, що містить визнані правовими нормами можливості одержання корисних властивостей природного об'єкта, наданого у користування. Право природокористування як право­вий інститут становить сукупність однорідних правових норм, що регулюють підстави, умови і порядок надання, зміни та припинен­ня використання природних об'єктів.

З огляду на диференційований стан сучасного українського за­конодавства, що регулює використання природних ресурсів, сукуп­ність правових норм, які становлять інститут права природокорис­тування, утворюють норми земельного, гірничого, водного, лісово­го, природно-заповідного, фауністичного, флористичного та інших галузей природноресурсового законодавства. У цьому розумінні право природокористування є комплексним правовим інститутом, що інтегрує сукупність правових вимог щодо використання природ­них об'єктів та їх ресурсів. Комплексний зміст інституту права при­родокористування охоплює правову регламентацію як конкретних правомочностей суб'єктів-природокористувачів, так і правовідно­син стосовно природокористування. Отже, інститут права природо­користування — це сукупність правових норм різних галузей природно­ресурсового законодавства, що регулюють суспільні відносин щодо ви­користання корисних властивостей природних об'єктів.

93

Переважна більшість сучасних природноресурсових норматив­них актів вказують на необхідність раціонального використання природних ресурсів, але, на жаль, в них не наводиться законодав­че визначення поняття раціонального природокористування. Через це раціональне використання природних ресурсів, як і раніше, має оцінювальний характер, що ускладнює забезпечення реальної раці­оналізації. Наукові дослідження юридичних аспектів раціонально­го природокористування ведуться давно. Насамперед до них слід віднести наукові праці фундаторів української еколого-правової науки професора В. Мунтяна¹, академіка Ю. Шемшученка² та ін­ших відомих вчених-юристів.

Гостра потреба в раціоналізації природокористування у нашій країні виникла в другій половині XX ст. у зв'язку з розширенням екстенсивного способу використання природних ресурсів для від­новлення зруйнованого війною народного господарства. Раціо­нальне використання природних ресурсів водночас є засобом зао­щадження природних об'єктів. Чим менше природних компонен­тів споживається в процесі виробничо-господарської діяльності, тим більше природних багатств зберігається. Крім того, раціональ­не природокористування забезпечує природне відновлення відтво­рюваних природних об'єктів.

У зв'язку цим привертають увагу³ Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природ­них ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені пос­тановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 р., в яких ра­ціональне природокористування розглядається у поєднанні з охо­роною навколишнього середовища. Більш того, основні пріорите­ти охорони навколишнього середовища в них визначені через ра­ціональне використання природних ресурсів. До таких пріоритетів, зокрема віднесені: формування збалансованої системи природоко­ристування й адекватної структурної перебудови виробничого по­тенціалу економіки; екологізація технологій у промисловості, енер­гетиці, будівництві, сільському господарстві та на транспорті; збе­реження біологічного і ландшафтного різноманіття і розвиток за­повідної справи. У вказаному документі норми-пріоритети вста­новлені з метою забезпечення якості природного середовища на основі раціонального природокористування у різних галузях націо­нальної економіки.

Законодавчі вимоги стосовно раціонального використання об'єктів природи досить широкі. До них належать вимоги щодо дбайливого ставлення до природних багатств, дотримання законо­мірностей функціонування екологічних систем і природних взає­мозв'язків компонентів природи, ощадливого використання дже-

¹ Див.: Мунтян В. Л. Правовые проблемы рационального природопользования. Дисс. ... д-ра юрид. наук. — Харьков, 1975.

¹ Див.: Шемшученко Ю. С, Мунтян В. Л. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. — К., 1978.

' Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248.

94

рел природної сировини і забезпечення максимального виходу продукції з них, використання передових технологій при розробці й освоєнні природних ресурсів тощо. їх можна розглядати як за­гальні пріоритетні вимоги, що охоплюють усю систему природно-ресурсового законодавства. Отже, раціональне природокористуван­ня слід розуміти як максимально ефективне використання природ­них об'єктів та їх ресурсів у процесі виробничо-господарських та інших видів діяльності з урахуванням закономірностей функціону­вання взаємозалежних природних систем, забезпечення постійного поліпшення й охорони навколишнього середовища.

Однак раціональне використання природних ресурсів не зав­жди характеризується ефективністю для природоохорони. Крім споконвічно об'єктивної протилежності між природокористуван­ням і природоохороною, часто у цей процес включається суб'єк­тивно-вольовий юридичний чинник. Відомо, що структура і сис­тема органів управління природокористуванням і природоохоро­ною протягом останнього десятиріччя змінювалися кілька разів, по черзі забезпечуючи пріоритетність природокористування або природоохорони. Наприклад, виділення на початку адміністратив­ної реформи органів рибоохорони із системи Мінекоресурсів і від­несення до структури Мінагрополітики більшою мірою відповідає інтересам використання рибних ресурсів, ніж забезпеченню охо­рони та своєчасному відтворенню рибних запасів. На сьогодні від­повідно до Указу Президента України "Про заходи підвищення ефективності державного управління у сфері охорони навколиш­нього природного середовища та використання природних ресур­сів" вся управлінська система природоохорони і природокористу­вання зазнала суттєвих змін¹.

З зазначених та інших прикладів стану природноресурсового за­конодавства випливає, що раціональне природокористування за­безпечується не тільки способами виробничо-господарської діяль­ності, технологічними процесами, біологічними, агротехнічними, економічними й організаційними засобами, а й за допомогою на­лежного правового регулювання. Більш того, перелічені способи, що раціоналізують природокористування, можуть реалізовуватися на основі правового регулювання завдяки обов'язковій силі юри­дичних норм. Отже, саме правове регулювання використання при­родних об'єктів та їх ресурсів повинно бути раціональним. Воно має спиратися на закономірності функціонування природних еко­систем і закріплюватися у правових нормах, які відповідають жит­тєвим інтересам людини і суспільства.

¹ Указ Президента України від 15 вересня 2003 р. № 1039/2003 "Про заходи щодо під­вищення ефективності державного управління у сфері охорони навколишнього природ­ного середовища та використання природних ресурсів" // Урядовий кур'єр. — 2003. — 24 вер.; Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища Ук­раїни, затверджене Указом Президента України від 10 лютого 2004 р. № 176/2004 // Там само. — 2004. — 18 лют.; Положення про Державний комітет природних ресурсів Укра­їни затверджене Указом Президента України від 10 лютого 2004 р. № 177/2004 // Там са­мо. - 2004. - 18 лют.

95

Природокористування базується на фундаментальних вимогах чинного законодавства, тобто на основоположних засадах правово­го регулювання, що іменуються правовими принципами. Вони знайшли своє закріплення в ст. З Закону України від 25 червня 1991 р. "Про охорону навколишнього природного середовища"', ст. 8 Закону України від 16 червня 1992 р. "Про природно-заповід­ний фонд України"², ст. 5 Закону України від 9 квітня 1999 р. "Про рослинний світ"³, ст. 9 Закону України від 13 грудня 2001 р. "Про тваринний світ"⁴ та інших природноресурсових і природоохорон­них законодавчих актах. Найбільш важливими принципами приро­докористування є: походження права природокористування від права власності на природні об'єкти; цільовий характер викорис­тання природних ресурсів; раціональне й ефективне природоко­ристування; комплексність природокористування; стабільність права користування природними багатствами; безоплатність за­гального і платність спеціального використання природних ресур­сів; екосистемний підхід до регулювання природокористування та деякі інші принципи.

Принцип походження права природокористування від права влас­ності означає, що використання природних об'єктів залежить від власника, який надав їх у користування. Якщо право користуван­ня самого власника є його правомочністю й в силу цього він одер­жує корисні властивості природного об'єкта, то природокористува-чі здійснюють право користування ними в обсязі та межах, нада­них власником. Правомочності природокористувачів на викорис­тання природних ресурсів спираються на право користування влас­ника. При цьому власник може відступити природокористувачеві своє право користування, як у повному обсязі, так і частково. Нап­риклад, держава як власник землі, надаючи земельну ділянку в постійне користування, цілком передає своє право користування. Юридична або фізична особа — власник земельної ділянки, пере­даючи її в користування за договором оренди, може обумовити в договорі обсяг дій та прав користувача, залишаючи за собою агро­технічні, технологічні, контрольні та інші функції.

Власник природного об'єкта в будь-який час може припинити право природокористування в порядку і на підставах, передбачених в законодавстві. Отже, зміст правового інституту природокористу­вання і суб'єктивних прав природокористувачів залежить від дер­жавних органів, що вправі на засадах, передбачених в законі, нада­вати у користування і вилучати з користування природні об'єкти для державних або суспільних потреб, а юридичні або фізичні осо­би — власники земельних ділянок, якщо виникне необхідність в їх використанні для власних потреб.

¹ Відомості Верховної Ради України. — 1991. — Ст. 546.

¹ Там само. — 1992. — № 34. — Ст. 502.

' Там само. — 1999. — Ст. 198.

' Там само. — 2002. — № 14. — Ст. 97.

Принцип цільового використання природних ресурсів є загальним для земельного, гірничого, водного і лісового законодавства. Цілі, для яких надаються земельні ділянки, ділянки надр, водні об'єкти і ділянки лісів у користування, визначаються в рішеннях про надан­ня їх у користування. Мета використання відповідних природних об'єктів вказується й у державних актах або в договорах на земле­користування, у спеціальних дозволах (ліцензіях) на право користу­вання надрами, дозволах на спеціальне водокористування, лісоруб­них ордерах або лісових квитках. Використання природного об'єк­та з відхиленнями від цільового призначення розглядається як пра­вопорушення і може бути підставою для ухвалення рішення про призупинення або припинення права природокористування.

Принцип раціонального й ефективного природокористування є тра­диційним для природноресурсового права і виступає як основопо­ложний фактор для правового регулювання використання природ­них багатств. Зміст цього принципу визначається тими функціями, які природа виконує стосовно людини і суспільства. Раціональне й ефективне природокористування означає економічно необхідне й екологічно обгрунтоване природокористування, при якому одно­часно враховуються економічні й екологічні інтереси людини і сус­пільства'. Такий висновок випливає зі змісту ст. З Закону "Про охорону навколишнього природного середовища", що передбачає "науково обгрунтоване узгодження екологічних, економічних та соціальних інтересів суспільства на основі поєднання міждисцип­лінарних знань екологічних, соціальних, природничих і технічних наук та прогнозування стану навколишнього природного середови­ща". Аналогічні вимоги містяться й у деяких законодавчих актах природноресурсового права.

Дотримання принципу раціонального й ефективного природо­користування забезпечує максимальний економічний результат при одержанні корисних властивостей природних об'єктів. Так, в земельному законодавстві ефективність використання наданих зе­мельних ділянок може визначатися одержанням максимальної кількості продукції з кожної одиниці земельної площі, зосереджен­ням внутрішньогосподарських будівель та інших споруд виробни­чо-господарської діяльності на мінімальних земельних площах, розміщенням житлових і громадських будівель у містах та інших населених пунктах відповідно до встановлених нормативів заселен­ня тощо. Критерієм раціонального й ефективного використання природних ресурсів є забезпечення їх невичерпності при спожи­ванні.

Принцип комплексного природокористування означає одночасне використання кількох видів природних об'єктів та їх ресурсів, роз­ташованих на визначеному територіальному просторі. Об'єкти природи завжди взаємопов'язані, що визначено умовами природ­ного пристрою. Наприклад, не можна здійснювати надрокористу-

¹ Див.: Бринчук М. М. Экологическое право. - М., 1998. - С 208-210.

96

97

вання чи лісокористування без землекористування. Найчастіше сільськогосподарське землекористування здійснюється з викорис­танням водних об'єктів, розташованих на цих землях. Законодавс­тво певною мірою умовно відмежовує одні природні об'єкти від ін­ших з метою забезпечення більш детального правового регулюван­ня режиму їх використання й умов охорони. Під час територіаль­ної розробки та використання природних ресурсів усі природні компоненти підлягають залученню в господарський обіг, що забез­печує комплексне вилучення економічно цінних природних ба­гатств.

Водночас принцип комплексного природокористування має своє галузеве значення для земельної, гірничої, водної, лісової, природно-заповідної, фауністичної та флористичної галузей ресур-сового законодавства. Так, у гірничому законодавстві комплек­сність використання надр знаходить прояв у повному вилученні корисних копалин, у водному — в збалансованому й оптимально­му використанні водного об'єкта для різних потреб населення, промисловості, транспорту тощо. Принцип комплексності в лісо­вому законодавстві полягає у заготівлі живиці перед здійсненням заготівлі деревини, у земельному — в наданні можливості викорис­тання водних об'єктів для меліорації земель. Отже, принцип ком­плексного природокористування в різних галузях природноресур-сового законодавства має свій правовий зміст.

Принцип стабільності права природокористування полягає в на­данні природних об'єктів, як правило, або в постійне користуван­ня, тобто без заздалегідь визначеного терміну, або в довгостроко­ве. Такі терміни характерні для земельного, гірничого, водного і лісового законодавства, у яких довгострокове природокористу­вання становить від 20 років — для надрокористування і до 50 ро­ків — для землекористування. У випадках необхідності подовжен­ня довгострокових видів природокористування вони, як правило, подовжуються на такий самий строк. Це не виключає короткос­трокових видів природокористування, що містяться у природно-ресурсових законах, зокрема в законодавстві про тваринний і рос­линний світ.

Безстрокові та довгострокові види природокористування зумов­люють їх стійкість і надають стабільності правам і обов'язкам при-родокористувачів. Вони гарантують стабільне задоволення ними своїх матеріальних інтересів у процесі використання природних ре­сурсів, забезпечують дбайливе ставлення до природних об'єктів. За стабільної правової урегульованості природокористування його дострокове припинення може мати місце тільки з підстав, передба­чених чинним законодавством.

Водночас новітнє українське законодавство не завжди відрізня­ється стабільністю стосовно регулювання використання природних ресурсів. Насамперед це стосується правового інституту землеволо­діння і землекористування. Так, інститут довічного спадкового во­лодіння землею проіснував у нашій країні менше року. Проте слід

98

зазначити, що він був замінений більш стабільним правовим інсти­тутом права приватної власності на землю. Не відповідає вимогам принципу стабільності права природокористування і часта зміна самого земельного законодавства, навіть у формах нових редакцій, що істотно впливають на зміст інституту землеволодіння і землеко­ристування. Відновлення законодавства пояснююєься необхідністю забезпечення прискореного економічного розвитку в умовах пере­хідного періоду до ринкових відносин. Аде при цьому не слід нех­тувати об'єктивно сформованими протягом століть ознаками кон­сервативності земельних відносин, які не сприймають частої зміни свого правового регулювання.

Принцип безоплатності загального і платності спеціального при­родокористування є відносно новим принципом у вітчизняному за­конодавстві. Протягом тривалого часу і загальне, і спеціальне при­родокористування були безоплатними. Однак безоплатне викорис­тання природних ресурсів не сприяло раціональному їх викорис­танню. Тому сучасне природноресурсове законодавство зберігає принцип безоплатності загального і закріплює принцип платності спеціального природокористування.

Безоплатність загального природокористування прямо закріп­лена у ч. 2 ст. 38 Закону "Про охорону навколишнього природно­го середовища". Загальне природокористування безпосередньо пов'язане з реалізацією природних прав людини на сприятливе навколишнє середовище і є для неї безоплатним. Галузеві при-родноресурсові законодавчі акти також не містять вказівок на ви­моги щодо внесення плати за відповідні види загального приро­докористування. Отже, загальне природокористування було і за­лишається безоплатним як для громадян, так і для підприємств, установ і організацій.

На сьогодні по суті усі види спеціального природокористування є платними. Платність використання природних об'єктів полягає в пок­ладанні на суб'єктів спеціального природокористування обов'язків щодо внесення платежів за користування відповідними видами природних ресурсів. Найбільш визначеною у законодавчому поряд­ку є плата за землекористування, що регламентується Законом Ук­раїни від 3 липня 1992 р. "Про плату за землю" (в редакції Закону від 19 вересня 1996 р.)¹. Про платне спеціальне використання надр йдеться у статтях 28—32 Кодексу про надра, водних об'єктів — у статтях ЗО, 32 ВК*, лісових ресурсів — у статтях 89—91 ЛК, об'єк­тів природно-заповідного фонду — у ст. 47 Закону "Про природно-заповідний фонд України", об'єктів тваринного світу — у статтях 9, 28, 31 Закону "Про тваринний світ", об'єктів рослинного світу — У ст. 12 Закону "Про рослинний світ". Введення плати за спеціаль­не природокористування сприяє вирішенню як загальнодержавних

¹ Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 45. — Ст. 238. * Внесені у ВК зміни замінили термін "плата" на "збір" за спеціальне водокорис­тування.

99

завдань охорони природних багатств, так і завдань, пов'язаних з підтриманням сприятливого стану використовуваних природних об'єктів. Платежі та збори за спеціальне використання природних ресурсів надходять у загальнодержавний та місцеві бюджети і спря­мовуються на виконання робіт, пов'язаних з відновленням і під­триманням природних об'єктів у належному стані.

Принцип екосистемного підходу до регулювання природокорис­тування об'єктивно визначається взаємозв'язками природних про­цесів і взаємозумовленістю явищ, що виникають у природному се­редовищі. Загальновідомо, що при використанні одних природних об'єктів, наприклад земель, може мати місце шкідливий вплив на водні об'єкти, рослинний і тваринний світ та інші об'єкти приро­ди. Принцип екосистемного підходу до правового регулювання природокористування випливає з вимог законодавства про охоро­ну навколишнього природного середовища. Його зміст становлять правові вимоги про попередження і запобігання завданню шкоди в процесі використання одних природних ресурсів іншим природним об'єктам і навколишньому природному середовищу в цілому.

Екосистемний принцип природокористування відображається на змісті прав і обов'язків, наданих і покладених природноресурсо-вим законодавством на природокористувачів. Так, ст. 24 Кодексу про надра покладає на надрокористувачів обов'язки щодо приве­дення земельних ділянок, порушених при користуванні надрами, у стан, придатний для їх подальшого використання у виробництві. Цей принцип передбачає повноваження органів державної влади та місцевого самоврядування, а також функції спеціальних органів управління щодо здійснення державного контролю за використан­ням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, лісів і лісових ресурсів, об'єктів рослинного і тваринного світу, природ­них ресурсів морського середовища та територіальних вод, мор­ської економічної зони і континентального шельфу.

Принципи, закріплені у природноресурсовому законодавстві, можуть безпосередньо не застосовуватись при регулюванні кон­кретних правовідносин. Проте норми-принципи суттєво впливають на зміст норм-правил, що передбачаються законодавством щодо використання природних об'єктів. Саме на засадах норм-принци-пів може бути забезпечена реалізація конституційного принципу верховенства права у природноресурсових відносинах, зокрема у використанні природних багатств країни.