Глава 16

Правове регулювання використання природних рекреаційних ресурсів

§ і. Поняття та види правових режимів природних рекреаційних ресурсів

Рекреація у перекладі з латинської означає "відновлення", "від­творення". У науковому обігу це слово значно звузило свою пер­вісну семантику і тепер вживається як синонім відпочинку, віднов­лення життєвих сил і працездатності людини, забезпечення її оздо­ровчих, пізнавальних, культурно-розважальних потреб. Останнім часом цей термін набув не лише економічного та екологічного, а й правового значення.

Україна має величезний рекреаційний потенціал: загальна пло­ща природних рекреаційних ландшафтів нашої країни становить 9,4 млн. га (15,5% території країни), а їхня одночасна рекреаційна ємність — близько 50 млн осіб. Площа земель рекреаційного приз­начення становить близько 100 тис. га. Понад 4,5 тис. рекреацій­них закладів загальною ємністю 620 тис. місць повинні створити передумову для розвитку рекреаційної, у тому числі туристичної, галузі країни¹. На території України знаходиться понад 70 тис. рі­чок, понад 3 тис. природних озер і 22 тис. штучних водойм. Теплі Чорне й Азовське моря, унікальні гірські комплекси Карпат і Кри­му, лісові масиви Полісся, сприятливий клімат — усе це є переду­мовами розвитку рекреаційної діяльності.

Необхідність належного управління рекреаційно-туристичною індустрією України зумовила істотний розвиток за роки незалеж­ності України законодавства про рекреаційну діяльність. Цікаво, що спершу законодавець вагався у розмежуванні рекреаційного і курортного законодавства: частина 32 Основних напрямів держав­ної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затвер­джених постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 р.², під рекреаційними ресурсами має на увазі насамперед природні лі­кувальні ресурси. Але з прийняттям 5 жовтня 2000 р. Закону Укра­їни "Про курорти"³ стало зрозуміло, що курортне законодавство, яке регулює використання природних ресурсів для лікування та оз­доровлення населення, і рекреаційне законодавство про відпочи­нок і туризм розвиватимуться окремо.

¹ Основні напрями розвитку туризму в Україні до 2010 року, схвалені Указом Пре­ зидента України від 10 серпня 1999 р. № 973/99 // Урядовий кур'єр. - 1999. - 29 вер.

² Відомості Верховної Ради України. — 1998. — № 38—39. — Ст. 248. ¹ Там само. - 2000. - № 50. - Ст. 435.

308

На сьогодні рекреаційне законодавство продовжує активно роз­виватися і можна навіть говорити про рекреаційне право як ком­плексну галузь права, яка містить: законодавство про рекреаційні зони; законодавство про туризм; законодавство про фізичну куль­туру і спорт; законодавство про музеї і музейну справу; законодавс­тво про вільні економічні зони туристсько-рекреаційного типу; природноресурсове, містобудівне і підприємницьке законодавство в частині здійснення рекреаційної діяльності.

Важливим поняттям рекреаційного права є поняття "рекреацій­ні ресурси". Чинне законодавство визначає рекреаційні ресурси як об'єкти та явища природного і антропогенного походження, що використовуються для оздоровлення, відпочинку і туризму¹. Рекре­аційне законодавство поширюється і на природні об'єкти, що ви­користовуються для відпочинку, і на штучно створені людиною рекреаційні об'єкти: будинки рибалок і мисливців, луна-парки, ак-вапарки, казино, гральні центри тощо. Але з точки зору природно-ресурсового права нас більше цікавить така категорія, як природні рекреаційні ресурси. Це поняття також використовується у законо­давстві України, хоч визначення його й не дається.

Найпростіше визначення, яке можна дати природним рекреа­ційним ресурсам — це природні ресурси, що використовуються для рекреаційних потреб, тобто для відпочинку, спортивної та турис­тичної діяльності. Слід враховувати, що коли йдеться про природ­ні рекреаційні ресурси — маються на увазі не якісь особливі види природних ресурсів, а саме ті земельні, водні, лісові ресурси, ат­мосферне повітря, надра тощо, які використовуються для відпо­чинку людей. Не існує якогось фізично чи екологічно окремого ви­ду природних рекреаційних ресурсів, проте існує властивість усіх природних ресурсів задовольняти рекреаційні потреби людини. Са­ме тому, враховуючи засаду цільового характеру використання при­родних ресурсів, справедливим є твердження, що практично всі підгалузі природноресурсного права регулюють використання при­родних рекреаційних ресурсів: земельне право має інститут земель рекреаційного призначення, гірниче право — використання надр для створення рекреаційних об'єктів, лісове право визначає рекре­аційну функцію лісу як переважну і встановлює особливий право­вий режим лісів І групи, що використовуються здебільшого для рекреаційних потреб. Відповідні положення щодо використання природних ресурсів для рекреації можуть міститься і у водному та інших підгалузях природноресурсового права.

Водночас слід мати на увазі, що не будь-які природні ресурси можуть згідно з законодавством використовуватися для рекреацій­них потреб. Для того, щоб на них поширювався правовий режим природних рекреаційних ресурсів, природні ресурси повинні мати

¹ Загальнодержавна програма охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорно­го морів, затверджена Законом України від 22 березня 2001 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 28. - Ст. 135.

309

рекреаційну якість. Екологічно забруднені природні ресурси, які не є безпечними для здоров'я людей, не можуть вважатися природни­ми рекреаційними ресурсами, і законодавство забороняє викорис­товувати їх для рекреаційних цілей. Рекреаційна якість природних ресурсів має важливе правове значення, адже законодавство перед­бачає впровадження кадастрів природних рекреаційних ресурсів, тобто облік природних ресурсів, які не мають лікувальних власти­востей і тому не включаються до кадастру природних лікувальних ресурсів, але мають рекреаційну якість, через що можуть викорис­товуватися для організації відпочинку населення.

Законодавство, на жаль, чітко не визначає критеріїв рекреацій­ної якості природних ресурсів. Річ у тім, що категорія рекреаційної якості природних ресурсів є настільки ж комплексною, як і катего­рія рекреації чи рекреаційної діяльності. Тому можна говорити про загальну і спеціальну рекреаційну якість природних ресурсів. За­гальна рекреаційна якість визначає показники придатності природ­них ресурсів для відпочинку населення взагалі. З правової точки зору загальну рекреаційну якість мають усі природні ресурси, де за­конодавство дозволяє здійснювати відпочинок населення, тобто практично всі природні ресурси, крім екологічно забруднених і тих, що інтенсивно використовуються для господарської діяльнос­ті, несумісної з рекреаційною діяльністю.

Спеціальна рекреаційна якість визначає придатність природних ресурсів для конкретних видів рекреаційної діяльності. Скажімо, Карпати придатні для гірськолижного спорту, а узбережжя Чорно­го моря — ні. Проте, узбережжя придатне для водних видів спор­ту, а гори — ні. Для належного управління природними рекреацій­ними ресурсами слід було б у кадастрі визначити їх детальну кла­сифікацію з точки зору придатності для того чи іншого виду рек­реаційної діяльності. Але це було б можливим за умови існування детальної класифікації видів рекреаційної діяльності, якої законо­давство поки що не має. Отже, ведення державного кадастру при­родних рекреаційних ресурсів — невизначена перспектива.

Рекреаційна якість має свої ступені. Тобто можна сказати: при­родні ресурси Карпат мають вищу рекреаційну якість від природ­них ресурсів Поділля. Але, як вже зазначалося, рекреаційна якість природних ресурсів найчастіше виявляється у вигляді природних рекреаційних комплексів або природних рекреаційних ландшафтів. Саме щодо них і розраховуються показники рекреаційної якості і рекреаційної ємності (тобто скільки осіб за одиницю часу може прийняти природний рекреаційний комплекс). Винятком є випад­ки, коли окремі природні ресурси мають власну рекреаційну якість, наприклад, печери, або окремі пам'ятки природи. Якщо туристів цікавить саме ця печера чи пам'ятка природи, а не цілий природ­ний комплекс, то, відповідно, такі природні ресурси матимуть са­мостійну рекреаційну якість. На ступінь рекреаційної якості впли­ває ряд чинників: екологічні характеристики природного комплек­су, його історико-культурне значення, ступінь упорядкування, рі-

310

вень безпеки тощо. Водночас законодавство досі не має чітких ме­тодик визначення ступеня рекреаційної якості природних ком­плексів.

Слід враховувати, що рекреаційна якість є категорією рухомою. Тобто природні ресурси рекреаційної якості можуть втратити рек­реаційну якість внаслідок екологічного лиха чи залучення їх до гос­подарського використання. І навпаки: природні ресурси, що не ма­ють рекреаційної якості, можуть її набути внаслідок комплексу екологічних та пов'язаних з упорядкуванням заходів. Ступінь рек­реаційної якості може бути поліпшений чи погіршений.

Приписи, що визначають правовий режим використання окре­мих видів природних ресурсів для рекреаційних цілей, містяться у попередніх главах цього підручника, але комплексний правовий інститут рекреаційного права складається не лише з положень пев­них підгалузей природноресурсового права. Адже існує спеціальне законодавство про використання природних рекреаційних ком­плексів. І хоч природні рекреаційні комплекси складаються з при­родних рекреаційних ресурсів, законодавством вони розглядаються як окремий об'єкт правового регулювання, відмінний від природ­них ресурсів, які до нього належать. Усім відомі деякі природні комплекси: ліс, об'єкти природно-заповідного фонду, курорти. Особливість правового регулювання природних комплексів полягає у подвійному правовому режимі: з одного боку, всі природні ресур­си, які до них належать, регулюються відповідними підгалузями природноресурсового права, з іншого — спеціальним законодавс­твом про цей природний комплекс, що зумовлює його сприйняття законодавством як нової правової якості. Про природні рекреацій­ні комплекси як екосистеми, що складаються з взаємопов'язаних природних рекреаційних ресурсів і мають особливе правове регу­лювання, йтиметься далі.

Рекреація в нашому суспільстві має не лише екологічне, а й без­посереднє господарське значення, адже рекреаційний бізнес при­носить реальні гроші і є найприбутковішим в Україні. Видається, що природноресурсове право регулює використання не лише при­родних рекреаційних комплексів, а й природно-соціальних рекре­аційних комплексів, адже багато рекреаційних комплексів станов­лять впорядковані людиною природні комплекси, що мають інф­раструктуру для організації відпочинку населення. І хоч відпочива­ти можна теоретично будь-де, проте рекреаційне право встановлює особливий правовий режим саме для рекреаційних комплексів, що відповідним чином впорядковані й організовані — спеціально призначені для відпочинку населення.

Аналіз природноресурсового законодавства свідчить, що можна виділити три різновиди правових режимів використання природ­них рекреаційних ресурсів: а) використання природних рекреацій­них ресурсів у рекреаційних зонах; б) використання природних рекреаційних ресурсів за межами рекреаційних зон; в) використан­ня природних рекреаційних ресурсів вільних економічних зон ту-311

ристсько-рекреаційного типу. Враховуючи, що особливості вико­ристання природних ресурсів для рекреаційних потреб розглядали­ся у відповідних главах цього підручника, у цій главі розглядати­меться лише правовий режим використання природних ресурсів у рекреаційних зонах, правове регулювання "зеленого" туризму і правовий режим використання природних ресурсів у вільних еко­номічних зонах туристсько-рекреаційного типу.