РОЛЬ
ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СТАДИИ
ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА
Надзор,
осуществляемый прокурорами за органами
дознания и предварительного следствия
системы МВД, является важным средством
обеспечения законности и обоснованности
отказа в возбуждении уголовного дела.
В
соответствии со ст. 29 Федерального
закона «О Прокуратуре Российской
Федерации» Генеральный прокурор РФ
и подчиненные ему прокуроры
осуществляют надзор, предметом которого
являются соблюдение установленного
порядка разрешения заявлений и сообщений
о совершенных и готовящихся
преступлениях, а также законность
принимаемых по ним решений.
Повышенная
роль прокурорского надзора в обеспечении
соблюдения уголовно-процессуальных
норм, регламентирующих отказ в
возбуждении уголовного дела,
определяется, на наш взгляд, следующими
обстоятельствами:
во-первых,
прокурор надзирает за законностью не
только самих решений об отказе в
возбуждении уголовного дела, но и за
соблюдением законности при
осуществлении ведомственного контроля;
во-вторых,
прокурор обладает большим объемом
процессуальных прав по сравнению с
начальником следственного отдела;
В-третьих,
организация прокурорского надзора
в нашей стране такова, что прокурор
имеет возможность более оперативно
реагировать на необоснованные
решения об отказе в возбуждении
уголовного дела, нежели другие
инстанции (к примеру, суды). Поскольку
в обязанности дознавателя, следователя
входит направление прокурору копии
постановления об отказе в возбуждении
уголовных дел, то, как следствие, прокурор
имеет возможность ознакомления как
с текстом постановления, так и с
материалами об отказе в возбуждении
уголовного дела. В то же время судья
вправе проверить законность и
обоснованность отказа в возбуждении
уголовного дела только после поступления
к нему жалобы от заинтересованного
лица;
в-четвертых,
на надзоре прокурора в меньшей степени,
по сравнению с ведомственным контролем,
сказывается влияние системы оценок
деятельности по борьбе с преступностью.
Этими
обстоятельствами, как показывает
практика, объясняется тот факт, что
надзор прокурора в начальной стадии
уголовного процесса представляет собой
наиболее действенное средство борьбы
за строжайшее соблюдение закона. От
того, насколько принципиально подходят
прокуроры к надзору за точным
исполнением пред
писаний
норм, регламентирующих отказ в
возбуждении уголовного дела, во
многом зависит практика их соблюдения.
Никакое должностное лицо не позволит
себе переступить закон, если будет
уверено, что его незаконные действия
повлекут немедленное реагирование
прокурора с соответствующими
негативными последствиями. И напротив,
попустительство нарушителям закона
при рассмотрении заявлений (сообщений)
о преступлениях может привести к
росту необоснованных решений об
отказе в возбуждении уголовного
дела и, как следствие, ко все большему
распространению и закреплению в
сознании граждан правового нигилизма.
Формы,
в которых осуществляется прокурорский
надзор, различаются в зависимости от
основания отказа в возбуждении
уголовного дела. Если в возбуждении
дела отказано в связи с установлением
одного из обстоятельств, указанных в
ст. 24 УПК РФ (ст. 5 УПК РСФСР), средством
обеспечения законности решения
является право прокурора на отмену
необоснованного постановления.
Что
же касается отказа в возбуждении
уголовного дела в порядке 148 УПК РФ
(ст. 113 УПК РСФСР), то закон не предусмотрел
требование проверять обоснованность
каждого такого решения. Однако в
научной литературе на протяжении
последних двух десятков лет высказывается
единодушное мнение о необходимости
изучать каждый случай отказа в
возбуждении уголовного дела. Причем
этой точки зрения придерживаются как
научные1,
так и практические работники2.
Статистическая
отчетность (по данным за 1998—2002
гг.) свидетельствует, что прокуроры
проверяют 82—88,5%
постановлений об отказе в возбуждении
уголовных дел. В этот же период ими
ежегодно отменялось от 2,9 до 7,8%
таких решений органов дознания и
предварительного следствия.
Некоторые
работники прокуратуры и правоохранительных
органов полагают, что показатель
количества отмененных прокурорами
постановлений об отказе в возбуждении
уголовного дела является критерием
эффективности надзора3.
1 Стремовский
В.А.
Об
эффективности прокурорского надзора
за возбуждением и расследованием
уголовных дел // Проблемы прокурорского
надзора. — М., 1972. — С. 202—203.
2 Сергеев
М.
Надзор
за следствием и дознанием в органах
внутренних дел // Социалистическая
законность. — 1971. — № 3. - С. 57.
3 Панченко
С.
Основные
показатели прокурорского надзора
за следствием // Социалистическая
законность. — 1968. — № И. - С. 34-36.
Закон
и право 2• 2003
172)Иаа/ссиошшя mjiucL/tui
//
^дискуссионная
tnfiudifHa
Мы
считаем необходимым согласиться с А.А.
Чувилевым в том, что фактически этот
показатель характеризует не эффективность
прокурорского надзора, а распространенность
нарушения закона органами, осуществляющими
доследственную проверку, при условии,
что он сопоставлялся не с общим
количеством отказов, а только с
количеством отказов, проверенных
прокурорами4.
Эффективность
прокурорского надзора предполагает
своевременное и полное выявление и
устранение случаев необоснованного
отказа в возбуждении уголовного
дела, а это обязывает прокуроров
проверять все материалы, по которым
органы расследования приняли такие
решения. Данные же статистической
отчетности показывают, что часть
постановлений об отказе в возбуждении
дела остается непроверенной прокурорами.
И, вероятнее всего, не все нарушения
закона попадают в поле их зрения5.
Обеспечение
изучения всех случаев отказа в возбуждении
уголовного дела — одно из условий
повышения эффективности прокурорского
надзора. Вторым таким условием
является своевременность проведения
проверок в соответствии с приказами
Генерального прокурора РФ, и прежде
всего от 10 января 1999 г. №3 «Об усилении
прокурорского надзора за соблюдением
законности при разрешении заявлений,
сообщений и иной другой информации о
совершенных и подготовляемых
преступлениях» и от 18 июня 1997 г. № 31 «Об
организации прокурорского надзора за
следствием и дознанием». Прокуроры
обязаны систематически проверять
материалы, по которым отказано в
возбуждении уголовного дела6.
В
Законе РФ «О прокуратуре РФ» сказано,
что прокуроры не реже одного раза в
месяц проводят проверки исполнения
требований закона о. приеме, регистрации
и разрешении заявлений и сообщений о
совершенных или готовящихся преступлениях.
Но,
как представляется, периодичность
проверок материалов, по которым
приняты решения об отказе в возбуждении
уголовных дел, должна быть предусмотрена
соответствующим подзаконным актом —
приказом Генпрокуратуры РФ или
ведомственными инструкциями — чаще.
Это необходимо потому, что не все
прокуроры следуют методическим
рекомендациям, упомянутым выше.
4 Чувияев
А.
Оценка
эффективности прокурорского надзора
за следствием и дознанием по статистическим
показателям // Совершенствование
прокурорского надзора в СССР. - М., 1973.
— С. 237-238.
5 Это
объективно
подтверждается проверками законности
отказов в возбуждении уголовных дел и
состояния прокурорского надзора на
местах, проводившимися в 1998— 2002 гг.
прокурорами России. Проверками были
выявлены многочисленные случаи
необоснованных отказов в возбуждении
уголовных дел.
6 Методические
рекомендации
по организации прокурорского надзора
за исполнением ОВД и другими
правоохранительными органами
требований закона при приеме, регистрации,
учете и разрешении заявлений и сообщений
о преступлениях. — М., 2000. — С. 1.
Запоздалое
устранение нарушения закона прокурором
во многих случаях не позволяет устранить
вредные последствия необоснованных
отказов в возбуждении уголовного
дела. Из-за того что проходит длительное
время после преступления, его следы
успевают исчезнуть, многие важные для
расследования обстоятельства не
сохраняются в памяти очевидцев и т.д.
В
результате значительная часть
возбужденных после отмены незаконных
постановлений об отказе в возбуждении
уголовных дел приостанавливается
производством из-за неустановления
лица, подлежащего привлечению в качестве
обвиняемого. Аналитические исследования
уголовных дел, возбужденных после
отмены прокурорами незаконных
постановлений органов дознания и
следователей об отказе по фактам
хищения имущества из квартир граждан
за 2001 г., показали, что 65,8% из них было
приостановлено производством по п. 3
ст. 195 УПК РСФСР. В тех же случаях, когда
постановления об отказе в возбуждении
уголовного дела отменяются в связи
с неполнотой проверки, часто не
удается восполнить пробелы и в
возбуждении дела отказывается вновь
при наличии тех же неполных, противоречивых
данных, оставляющих сомнение в том,
было или не было совершено преступное
деяние.
Разумеется,
вина в этом падает прежде всего на
работников органов дознания, следователей,
необоснованно отказавших в возбуждении
уголовного дела, на их руководителей,
не предотвративших нарушение закона.
Но и прокуроры, своевременно не
обнаружившие эти нарушения, заслуживают
упрека. Совершенно правильно и в
нормативных актах Генпрокуратуры
РФ, и в специальной литературе по
вопросам прокурорского надзора
несвоевременность реагирования
прокуроров на необоснованные отказы
в возбуждении дела рассматривается
как один из наиболее существенных
недостатков надзора.
Другой
мерой, направленной на обеспечение
своевременности проверок прокурорами
обоснованности отказов в возбуждении
уголовного дела, могло бы быть введение
в статистическую отчетность по форме
«2Е» показателей решений об отказе
в возбуждении уголовного дела, проверенных
прокурорами в срок: до трех суток, от
трех до десяти суток и свыше десяти
суток, что, несомненно, будет
стимулировать работников прокуратур
как можно раньше проводить такие
проверки. Большая доля решений об отказе
в возбуждении уголовного дела, проверенных
прокурорами в срок более десяти суток,
будет свидетельствовать о недостатках
надзора, и должна влечь за собой
соответствующее реагирование со стороны
вышестоящих прокуроров.
Такой
подход имеет под собой основание.
Например, до 1972 г. в статотчетности
не было показателей, которые бы
предусматривали сведения
Закон
и право 2 • 2003 18