13.2. Экологическое право Европейского сообщества (Общая характеристика)

Деятельность Европейского сообщества (ЕС) основана на Договоре об образовании сообщества (ДоЕС), заключенного между рядом европейских государств в 1957 году. В настоящее время в Сообществе 25 государств, в том числе Бельгия, Голландия, Люксембург, Франция, Италия, Германия (страны-основатели ЕС), Англия, Дания, Ирландия, Греция, Испания и ряд других.

Сообщество не является государством. Это союз народов Европы, созданный с целью интеграции и консолидации усилий для гармоничного, сбалансированного и устойчивого развития экономики и других сфер жизни стран-участниц Содружества, в том числе в области экологии. При этом каждый участник Сообщества остается суверенным государством.

Краткий анализ экологического права Европейского сообщества начну с органов экологического управления.

Поскольку ЕС – не государство, а особая форма совместной деятельности входящих в него государств, то и система органов управления в Сообществе является специфичной и даже оригинальной. Эту систему составляют Комиссия, Европейский парламент, Совет и Суд.

Комиссия. Основная задача Комиссии – содействовать Совету и Европарламенту в установленных рамках принимать решения по реализации функций Сообщества. В Комиссию входят по одному представителю от каждого государства-участника Сообщества. Один из членов Комиссии назначается Советом ее Президентом.

Вспомогательный аппарат Комиссии состоит из генеральных дирекций по сферам деятельности. Их 30. Вопросами окружающей среды ведает Генеральная дирекция под названием «Экология».

Европейский парламент. Состоит из 732 представителей, которые избраны в странах-участницах на всеобщих и свободных выборах. Экологические проблемы в Европарламенте рассматриваются Комитетом по экологическим вопросам, здоровью населения и защите потребителей. Комитет готовит для Парламента проекты решений по экологическим вопросам. Для этого он проводит слушания, анализы, использует систему письменных и устных запросов и т.д.

Совет. Он состоит из правительств государств-участников Сообщества. Экологические проблемы решаются министрами по охране окружающей среды стран-участниц Сообщества. Они встречаются каждые два месяца. Текущую работу в Совете проводит Секретариат.

Суд. Действующий состав Суда состоит из 25 судей и 13 адвокатов.

Основная цель Суда – толкование экологических законов, когда в этом возникает необходимость, и разрешение конкретных дел. Со дня учреждения Суд принял около 400 решений по экологическим вопросам.

Органы Сообщества свои решения принимают в форме Постановления, Директивы и Решения, которые для самого Сообщества и государств-участников являются обязательными.

Органы Сообщества вправе давать также рекомендации, советы и т.п., которые не имеют юридической силы.

Кроме решений Сообщества источником права является Договор об образовании Сообщества.

Существенную роль в формировании экологического права Сообщества играют судебные решения.

Право Сообщества – самостоятельная система, оно автономно и не зависит от права государств-участников Сообщества. Оно действует в этих государствах путем интеграции в национальное право.

Как отмечалось, органы Сообщества принимают свои решения в форме Постановления, Директивы и Решения.

Постановление. Оно принимается лишь тогда, когда тот или иной вопрос желательно решить единообразно для всего Сообщества. Оно имеет общеобязательную силу для всех участников Сообщества и является актом прямого действия. В качестве примера можно назвать Постановление о создании Европейского экологического агентства, о торговле редкими и исчезающими видами растений и животных.

Директива. В отличие от названия – это правовое предписание рамочного характера, обязующая адресатов достичь в той или иной области отношений определенных результатов. Например, добиться, чтобы питьевая вода соответствовала требованиям стандартов. Реализуются директивы путем принятия соответствующих нормативных актов в странах-участницах Сообщества.

Решение. Оно принимается по конкретным вопросам. Например, о вступлении Сообщества в международную экологическую конвенцию, о критерии выдачи знака соответствия для определенной группы продукции.

Тексты принятых актов публикуются в Официальном вестнике Сообщества.

ЕС, напомню, образовано в 1957 году. Но Договор об образовании Сообщества не содержал норм об окружающей среде. Лишь в 1970 году Европейская комиссия заявила, что Сообщество должно заниматься и проблемами экологии и разработать для этого программу.

К 1975 году такая программа была разработана и совместным решением Совета и Европарламента принята. В течение последующих лет были приняты вторая, третья, четвертая и пятая программы. В программах были определены цели, принципы и приоритеты в области охраны окружающей среды на уровне ЕС.

Ценность программ состоит в том, что они побуждали правительства стран-участниц Сообщества, образно говоря, повернуться лицом к экологии. Начало было положено тем, что участники Сообщества вопросы экологической политики и управления стали исключать из ведения различных министерств (экономики, сельского хозяйства, промышленности) и создавать соответствующие министерства экологического профиля.

Становление и развитие экологического права стимулировали международные экологические конвенции, в которые вступали и страны-участницы Сообщества.

Современное экологическое право Европейского сообщества представляет собой совокупность норм, регулирование которых практически распространяется на самые различные области экологических отношений. Важное место в нем занимают нормы о правах человека на здоровую и благоприятную окружающую среду. Эти права включают три составные части:

1) право на полную и достоверную экологическую информацию;

2) право на участие в принятии экологозначимых решений;

3) право на обращение в суд.

В экологическом праве ЕС остается нечетким вопрос о предмете ведения Сообщества и членов Сообщества. Поскольку нормотворческой деятельностью в области экологии занимается и Сообщество и члены Сообщества, то возникает вопрос, когда должны действовать государства-участники, а когда – Сообщество. Четкого ответа на вопрос не существует, да и вряд ли может существовать с учетом специфики отношений между Сообществом и его участниками.

Сообщество, естественно, осуществляет нормотворческую деятельность по вопросам, имеющим общий характер, касающийся всего Сообщества в целом, а также тогда, когда решение вопроса на уровне Сообщества может дать наилучший результат.

При отсутствии норм Сообщества страны-участницы вправе принимать те меры, которые они считают нужными. Но это право не является абсолютным. Так, согласно ДоЕС запрещается ограничение товарооборота между странами Сообщества. В этих условиях страны-участницы Сообщества могут принять решение об ограничении товарооборота лишь в случаях, если это необходимо для охраны здоровья населения и защиты животных и растений.

В Европейском сообществе, где создан единый Европейский парламент, введена единая валюта, установлен безвизовый порядок посещения, на очереди стоит принятие Европейской конституции. Все чаще умы ученых и специалистов занимает идея о создании единого закона об охране окружающей среды, или – Европейского экологического кодекса, который бы интегрировал и унифицировал столь разрозненное экологическое законодательство Сообщества.

Для начала, как полагают ученые, необходимо выработать и принять такие кодексы в отдельных странах Европы. Пока же экологический кодекс принят только во Франции.¹