4.2. Система органов государственного экологического управления

Государственные органы экологического управления в зависимости от выполняемых ими функций традиционно делятся на органы общей, межведомственной и ведомственной компетенции. Такое деление в области экологического управления недостаточно. Здесь, кроме того, управление осуществляют специально уполномоченные на то государственные органы. Известную роль в управлении выполняют и правоохранительные органы. Об этих пяти группах органов мы и будем говорить.

4.2.1. Органы общей компетенции

Это органы 1) осуществляющие управление всеми природными ресурсами; 2) решающие наиболее общие вопросы управления (распределение и перераспределение природных ресурсов, экологическое планирование и т.п.) и 3) функции которых распространяются на всех субъектов экологических отношений.

Возглавляет эту систему органов Президент Российской Федерации. Он определяет экологическую политику в стране, обеспечивает координацию экологических функций представительной и исполнительной ветвей власти. В этих целях Президент издает соответствующие указы и распоряжения. Среди важнейших из них можно назвать Указы от 04.02.1994 года «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», который утвердил Основные положения в этой области;¹ от 01.04.1996 года «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», определивший этапы и пути перехода России к устойчивому развитию;² от 09.03.2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», внесший существенные изменения в систему органов экологического управления и т.д.³

Важную роль по управлению в области экологии выполняет Правительство Российской Федерации, что закреплено в ст. 5 ФЗоООС и Федеральном законе от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации».⁴ Согласно ст. 18 названного ФЗ Правительство РФ:

• обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

• принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

• организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны;

• координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий, катастроф, уменьшению опасности и ликвидации их последствий.

Как это вытекает из ст. 21 ФЗ, Правительство России обеспечивает реализацию экологических интересов России во взаимоотношениях с иностранными государствами и международными организациями. В этих целях оно заключает соответствующие международные договоры, обеспечивает выполнение Российской Федерацией международных обязательств и т.д.

Определенные функции по экологическому управлению в части обеспечения экологической безопасности страны призван выполнять Совет безопасности РФ. В соответствии с Положением, утвержденным Президентом РФ 07.06.2004 года, Совет безопасности, в частности, готовит оперативные решения по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям¹. Указом Президента от 01.09.2000 года «Вопросы межведомственных комиссий Совета безопасности РФ» была создана специальная Межведомственная комиссия экологической безопасности и утвержден ее состав во главе с вице-президентом Российской академии наук.²

Управленческие функции в области экологии выполняют и органы исполнительной власти СРФ. Согласно ст. 6 ФЗоООС к полномочиям органов СРФ в сфере экологии относятся:

• организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

• создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения;

• обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территории СРФ;

• регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.

Говоря о ГЭУ уместно упомянуть о том, что многие функции управленческого характера в области экологии выполняют исполнительные органы муниципальных образований. Такое управление в отличие от ГЭУ можно назвать муниципальным экологическим управлением (МЭУ). Основные управленческие функции муниципальных образований в области экологии закреплены в статьях 14, 15, 16 ФЗ от 06.11.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».³ Это, к примеру, организация сбора и вывоза бытовых и производственных отходов; озеленение территории поселения и охрана городских лесов; планирование застройки территории поселения; распределение – перераспределение принадлежащих муниципалитетам земельных участков; организация и осуществление экологического контроля на подведомственной территории и т.д. Для успешной реализации последней из функций создан институт муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды, полномочия которых закреплены в ст. 68 ФЗоООС.

Прежде чем начать разговор о межведомственных, ведомственных и специальных органах экологического управления полезно получить сведения о системе исполнительных органов власти в целом, которые я буду называть в последующем. В соответствии с уже названным Указом Президента РФ от 09.03.2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» эта система состоит из трех основных звеньев: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной для него сфере деятельности. Оно самостоятельно осуществляет в этой области правовое регулирование, но не вправе выполнять контрольно-надзорные и правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом. Министерство выполняет много других сопутствующих функций. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр.

Федеральная служба (ФС) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

ФС в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. Но не вправе в своей сфере деятельности осуществлять нормативно-правовое регулирование. Возглавляет ФС руководитель (директор). ФС входит в состав федерального министерства, но она может быть подведомственна Президенту или Правительству РФ.

Федеральное агентство (ФА) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функции по контролю и надзору. ФА возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. ФА входит в состав соответствующего министерства. Некоторые ФА находятся непосредственно в ведении Президента или Правительства РФ.