Глава 13. Экологическое право (экологическое законодательство) зарубежных стран

Из-за ограниченности места в учебнике я затрону проблемы экологического права (экологического законодательства) лишь группы зарубежных стран и выборочно, но достаточно для определенного сравнительного анализа с экологическим правом России.

13.1. Экологическое право (экологическое законодательство) Соединенных Штатов Америки (Основные положения)

13.1.1. Общая характеристика экологического права США

Соединенные Штаты Америки имеют около 9,4 млн кв. км территории и насчитывают свыше 250 млн человек населения. Это одна из самых богатых и экономически развитых стран мира. Америка сегодня – это супердержава не только с точки зрения экономической, но и по уровню достижений в области экологии. Это результат упорной и длительной борьбы за сохранение природных ресурсов и улучшение их использования, за устранение накопившихся негативных воздействий человека на природу.

Развитие экологического законодательства и становление экологического права в США имеют длительную историю. Первые, действующие и ныне законодательные акты экологического профиля, были приняты еще в средине XIX века. В их числе Закон о заболоченных землях (1850 г.), Закон о пустынях (1877 г.), Закон о горной добыче (1856 г.), Закон о лесных резерватах (1891 г.), Закон о создании Йеллоустонского национального парка (1872 г.) и др.

Законодательство этого периода носило в основном регулятивный характер и лишь в незначительной степени было направлено на устранение последствий негативного воздействия на окружающую среду.

Законодательство ХХ века стало более экологичным, но дух консервативной охраны окружающей среды преобладал. В этот период были приняты такие экологически значимые законы, как Закон об охране мигрирующих птиц (1929 г.), Закон об исчезающих видах (1973 г.), Закон о рекультивации земель (1977 г.), Закон об атомной энергии (1946 г.) и др.

А между тем развитие экономики, основной целью которой было извлечение прибыли, происходило столь стремительно, что к середине ХХ века стало очевидно, что деградация окружающей среды происходит также стремительно. Тогда американцы как бы очнулись от эйфории обогащения и начали борьбу за сохранение природных ресурсов и за восстановление разрушенной окружающей среды. Но вскоре убедились, что наряду с устранением негативных последствий человеческой деятельности необходимо принимать меры к тому, чтобы эта деятельность не причиняла экологический вред. Как верно заметила И.О. Краснова, «произошел структурный сдвиг в идеологии»¹ и американцы поставили задачу свести до минимума противоречия между экологией и экономикой. В решении этой проблемы важнейшую роль сыграло экологическое законодательство Америки. Оно стало приобретать комплексную и консолидированную форму – форму экологического права, нормы которого регулируют всю совокупность экологических отношений: отношений как по использованию природных ресурсов, так и отношений по охране окружающей среды.

Хотя в США та или иная совокупность норм, регулирующих однородные отношения, официально не выделяется в отрасль права, то есть отсутствует предметная классификация отраслей права, но фактически там экологическое право существует и как отрасль права и как учебная дисциплина. Оно постепенно «приобретает устойчивую тенденцию сферы своего действия, охватывая все большее разнообразие общественных отношений».²

Основу современного экологического права составляет Закон о национальной политике в области окружающей среды, принятый Конгрессом США в 1969 году (НЭПА). Он отличается от принятых до и после него законов содержательностью и краткостью. Поэтому я позволю себе некоторые положения Закона воспроизвести дословно.

Как гласит §4331 НЭПА, Конгресс признает глубокое воздействие, производимое деятельностью человека на взаимосвязи между всеми составляющими природного окружения и особенно сильное влияние, оказываемое на них ростом населения, интенсивной урбанизацией, развитием промышленного производства и эксплуатацией природных ресурсов, распространением новых технологий. Конгресс также осознает исключительную важность восстановления и поддержания качества окружающей среды для всеобщего благоденствия и существования человека.

В связи с этим конгресс заявляет, что неизменной целью Федерального Правительства, функционизирующего во взаимодействии с правительствами отдельных штатов и местными органами власти, а также с иными заинтересованными публичными и частными организациями, является всемерное использование средств и возможностей, включая финансовое и техническое содействие таким образом, чтобы способствовать всеобщему благосостоянию, созданию гармоничных и продуктивных отношений между человеком и окружающей средой, удовлетворению социальных, экономических и иных потребностей нынешних и будущих поколений американцев.

Конгресс полагает, что для достижения целей и решения задач, предусмотренных Законом, Федеральное правительство обязано постоянно использовать все имеющиеся возможности, но без ущерба для других важных целей национальной политики, для совершенствования и координации федеральных планов, программ, распределения функций и ресурсов с тем, чтобы страна могла:

• обеспечивать надлежащее выполнение каждым поколением обязанностей в области окружающей среды в интересах будущих поколений;

• гарантировать американцам безопасные, здоровые и продуктивные, а также комфортные условия в эстетическом и культурном отношениях условия окружающей их среды обитания;

• сохранять возможность самого широкого использования окружающей среды без угрозы ее деградации, возникновения опасности для человека и его здоровья;

• повышать качество возобновимых природных ресурсов и добиваться максимально достижимого повторного использования невозобновимых природных ресурсов.

Конгресс признает право каждого на обладание здоровой окружающей средой и подтверждает обязанность каждого содействовать сохранению и оздоровлению окружающей среды.¹

Конституция США 1787 года норм, касающихся окружающей среды, не содержит. С учетом этого и на основе анализа содержания НЭПА его можно назвать развернутой экологической Конституцией США.

Важной новеллой НЭПА является введение в стране (впервые в мире) процедуры оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной или иной деятельности (ОВОС).²

Достоинством НЭПА является и то, что им при Президенте США учрежден Совет по качеству окружающей среды со специфическими полномочиями, о чем будет сказано в следующем параграфе.

Экологическое законодательство как совокупность законодательных актов не является единственным источником экологического права. «Особенность американской правовой системы заключается в том, что она основывается на нескольких источниках, главное место среди которых занимают нормы общего права, законы (именуемые в американской правовой терминологии статутами) и подзаконные нормативные акты, которые в американской практике называются также административными актами».¹

Общее или прецедентное право, основанное на судебной практике, применяется тогда, когда отсутствуют конкретные нормы, регулирующие данную группу отношений.

Общее право в процессе многовекового применения в Англии и Америке выработало определенные правовые доктрины (принципы), которые успешно применяются и сейчас в условиях правового вакуума, особенно в экологическом законодательстве.

Первая доктрина может быть названа «правом устранения помех», суть которой сводится к праву гражданина в судебном порядке требовать устранения неудобств и препятствий в реализации своего неотъемлемого права на поддержание благосостояния. Например, в результате загрязнения атмосферного воздуха причиняется вред лесу, земле и тем самым нарушается право владельца этих объектов на благоприятное их состояние.

Вторая доктрина провозглашает приоритет публичного права перед частным. Например, строительство коттеджей в водоохранной зоне может быть по решению суда прекращено, так как оно нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду.

Третью доктрину можно назвать недопустимостью вторжения на территорию чужой собственности.

Следует иметь в виду, что доктрины общего права действуют в тех случаях, когда отсутствует конкретная норма, регулирующая данные отношения.

В американской судебной практике доктрины общего права в области экологии применяются довольно часто.²

13.1.2. Органы государственного экологического управления в США

В США как и в других странах параллельно с ростом экологических проблем возникает и совершенствуется система органов управления в этой области. В Америке уже в конце XVIII века начали формироваться органы государственного экологического управления. Первоначально это были органы, обеспечивающие государственную политику по консервативной охране отдельных природных ресурсов и окружающей среды. Это, например, Служба национальных парков, Служба пастбищ, Служба почв, Служба леса и др.

Однако на рубеже 70-х годов прошлого века стало очевидно, что разрозненные и не скоординированные органы управления не отвечали возросшим требованиям по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.

Существенные изменения в структуру органов экологического управления внес названный Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды. Закон обязал Президента США ежегодно направлять в Конгресс доклад о качестве окружающей среды, который должен содержать (§4341 НЭПА):

1) Описание качества и состояния основных естественных и искусственных или видоизмененных объектов, принадлежащих стране, включая, в частности, атмосферный воздух, пресные и морские воды, а также ландшафтные элементы и леса, увлажненные и неувлажненные земли, ранчо, городской, пригородный и сельский ландшафты;

2) Имеющиеся, а также предполагаемые изменения в отношении качества, управления и пользования такими объектами окружающей среды, а равно последствия таких изменений, способные влиять на социальные, экономические и иные потребности страны;

3) Соответствие имеющихся в распоряжении природных ресурсов потребностям населения и национальной экономики в связи с ожидаемым ростом населения;

4) Обзор программ и мероприятий (включая мероприятия регламентирующего характера), осуществляемых Федеральным правительством, правительствами штатов и местными властями, а также неправительственными организациями и частными лицами, особенно затрагивающих окружающую среду и ее охрану, разработку и использование природных ресурсов;

5) Программу устранения недостатков в содержании осуществляемых программ и мероприятий наряду с рекомендациями для законодателей.

Совет по качеству окружающей среды

С целью оказания всемерной помощи Президенту в подготовке такого доклада в составе его исполнительного аппарата был учрежден Совет по качеству окружающей среды (§4342 НЭПА).

Совет состоит всего из трех членов, назначаемых Президентом по рекомендации и с согласия Сената. Члены совета назначаются из числа лиц, которые по своему образованию, опыту и знаниям обладают исключительно высокой квалификацией в области анализа и оценки тенденций в изменениях, происходящих в окружающей среде, а также всех видов связанной с этими изменениями информации.

Совет является независимым органом и подчиняется непосредственно Президенту. Это консультативно-рекомендательный орган и властных полномочий не имеет.

Обязанности и функции Совета определены §4344 НЭПА. Они сводятся к следующему:

• оказание Президенту содействия и консультирование при подготовке доклада о качестве окружающей среды;

• сбор заслуживающей доверие информации о состоянии и изменении качества окружающей среды на текущий момент и на перспективу, анализ и оценка этой информации для определения степени и способности влияния этих изменений на достижение целей, определяемых НЭПА, а также предоставление Президенту научных исследований о состоянии качества окружающей среды;

• разработка и рекомендация Президенту программ общенациональных мероприятий, направленных на повышение качества окружающей среды и отвечающих задачам охраны природы, здоровья, удовлетворению социальных, экономических и иных потребностей страны.

Совет один раз в год представляет Президенту текст доклада о состоянии окружающей среды.

Для успешного выполнения возложенных на него обязанностей совет консультируется с представителями науки, промышленности, сельского хозяйства, природоохранительных органов, правительств штатов и местных властей, представителями иных групп.

Совет по качеству окружающей среды играет значительную положительную роль в реализации США целей национальной политики в области окружающей среды.

Агентство по охране окружающей среды

Принятие НЭПА и учреждение Совета по качеству окружающей среды стимулировало структурные преобразования органов экологического управления. В 1970 году был создан специализированный государственный орган – Агентство по охране окружающей среды (ЭПА). Это независимое и свободное от хозяйственных функций ведомство на правах федерального министерства.

Структурными подразделениями ЭПА являются специализированные отделы: отдел по токсичным веществам, отдел по охране питьевой воды, отдел по предупреждению загрязнения и др. Возглавляет агентство администратор.

Система ЭПА состоит из центрального аппарата и 10 региональных отделов, базирующихся в городах Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Атланта, Чикаго, Даллас, Канзас-Сити, Денвер, Сан-Франциско и Сиэтл.

Региональные отделы возглавляют директора, подчиненные непосредственно администратору ЭПА.

Основными функциями ЭПА являются:

• контроль за выполнением целей Закона о национальной политике в области окружающей среды;

• введение экологических стандартов;

• выдача лицензий и других разрешений;

• ведение мониторинга состояния окружающей среды;

• составление ОВОС по отдельным видам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

• борьба с правонарушениями, включая применение мер ответственности.

ЭПА является главным федеральным органом по борьбе с загрязнением окружающей среды.

Наряду с этим ЭПА выполняет и функции по координации всей природоохранной деятельности в стране и в связи с этим сотрудничает практически со всеми министерствами и ведомствами, в той или иной мере отвечающими за решение экологозначимых проблем.

Многообразие и емкость функций ЭПА вынуждает законодателя делегировать часть его полномочий штатам. На штаты, в частности, возлагается обязанность по обеспечению выполнения стандартов в области окружающей среды, принимаемых ЭПА.

Совет по качеству окружающей среды и Агентство по охране окружающей среды – ведущие федеральные органы в области окружающей среды и выполняют наиболее общие задачи. Поэтому они среди органов экологического управления выполняют роль органов общей компетенции.

Кроме них в стране функционирует множество специализированных органов отраслевой компетенции. Из-за ограниченности места в учебнике я лишь укажу наиболее значимые из них, само название которых свидетельствует о выполняемой ими функции. Это, к примеру, Бюро управления земель, Служба национальных парков, Служба охраны рыб и диких животных, Служба охраны почв, Служба леса, Национальная океаническая и атмосферная организация; Национальная служба морских рыбных ресурсов, Атомная регулирующая комиссия и др.

В целом вся система перечисленных и других органов достаточно эффективно осуществляет государственное управление в области экологии, хотя и не без недостатков.¹

13.1.3. Оценка воздействия на окружающую среду по законодательству США

Любая хозяйственная и иная деятельность для окружающей среды потенциально опасна. Поэтому прежде чем осуществлять такую деятельность, необходимо выяснить и оценить, как и в какой степени она может воздействовать на окружающую среду. С учетом этого в большинстве стран мира оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) намечаемой хозяйственной или иной деятельности является обязательной. Обязательна она и в США.

Регулирование отношений по ОВОС в американском законодательстве значительно отличается от российского. Напомню, что по российскому законодательству ОВОС осуществляется по заказу юридических или физических лиц, которые в последующем готовят документацию о намечаемой деятельности на экологическую экспертизу. Таким образом, проведение ОВОС является по существу первой, а экологической экспертизы (ЭЭ) – второй стадией в реализации проекта намечаемой деятельности.

Притом и проведение ОВОС и проведение ЭЭ по российскому законодательству являются обязательными. Государственная ЭЭ проводится только специально уполномоченным на то органом. Положительное заключение ЭЭ является обязательным условием для принятия административного решения о реализации намечаемой хозяйственной деятельности.

Несколько по иным правилам проводится ОВОС по законодательству США. ОВОС и ЭЭ процедурно не взаимосвязаны. Проведение ОВОС является обязательным. Проводит ее министерство (ведомство), ответственное за реализацию проекта намечаемой хозяйственной деятельности. Оно же решает вопрос о проведении или непроведении ЭЭ. То есть проведение ЭЭ не является обязательным.

Результаты ОВОС оформляются в виде заявления о воздействии намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду. К заявлению прилагаются документы, подтверждающие сделанные выводы, в том числе заключение ЭЭ, если она проводилась.

Наличие надлежаще подготовленного заявления об ОВОС является основанием для принятия решения о реализации проекта намечаемой хозяйственной деятельности. Решение принимает глава ведомства, готовившего заявление или уполномоченное им лицо.

Особенностью американского ОВОС является и то, что заявление об оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной или иной деятельности не обладает обязательной юридической силой и решение о реализации проекта теоретически может быть принято при отрицательном заключении. Но на практике пренебрегать заключением ОВОС не принято.¹

13.1.4. Охрана атмосферного воздуха по законодательству США

Охране атмосферного воздуха посвящен Закон о чистом воздухе 1955 года, в редакции 1988 года.²

Закон о чистом воздухе констатирует, что рост загрязнения атмосферного воздуха в отношении как общей массы выбрасываемых в него вредных веществ, так и количества загрязнителей, происходящий вследствие урбанизации, промышленного развития, возрастающего применения средств автомобильного транспорта, привел к значительному увеличению факторов, угрожающих здоровью и благополучию населения, не исключая таких, как причинение вреда в сферах растениеводства и животноводства, прямой имущественный ущерб жителям и т.д.

Закон провозглашает, что предупреждение загрязнения атмосферного воздуха и установление контроля над непосредственными источниками такого загрязнения являются первоочередной задачей правительств штатов и местных органов власти.

Закон имеет целью:

• охрану и повышение качества атмосферного воздуха (АВ) в пределах территории страны с тем, чтобы обеспечить охрану здоровья населения, защиту его благосостояния и повышение производительности его труда;

• ускорение в общенациональном масштабе научных исследований по разработке программ, направленных на предупреждение и достижение эффективного контроля над загрязнением АВ;

• предоставление технической и финансовой помощи штатам и органам местной власти наряду с их собственными усилиями по разработке и внедрению программ предупреждения загрязнения и установления контроля над загрязнением АВ;

• поощрение и стимулирование разработок и внедрения рациональных программ по установлению контроля над загрязнением АВ.

Согласно Закону о чистом воздухе США как и по законодательству других стран в целях охраны АВ от загрязнения устанавливаются предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в АВ.

Особенностью Закона о чистом воздухе является то, что он устанавливает стандарты качества АВ (ПДК) двух уровней: первичная норма ПДК и вторичная норма ПДК. Первичная норма устанавливается на уровне, не причиняющем вреда здоровью человека. После достижения первичного уровня ПДК в том или ином регионе принимаются меры для снижения количества загрязняющих веществ с тем, чтобы они не могли причинять вред строениям, сельскохозяйственным культурам и угодьям, общему благосостоянию населения, то есть достигли уровня вторичной нормы загрязнения.

Ответственность за установление норм ПДК загрязняющих вредных веществ в АВ несет Агентство по охране окружающей среды (ЭПА). ЭПА разрабатывает нормы ПДК в отношении семи вредных веществ. Это: 1) совокупность взвешенных твердых частиц; 2) двуокись серы (SO₂); 3) окиси углерода (CO); 4) углеводорода (HC); 5) двуокись азота (NO₂); 6) озон (О₃); 7) свинец (Pb).

Нормы предельно допустимых выбросов в АВ вредных веществ конкретными источниками загрязнения также устанавливает ЭПА.

Разрешение на выброс загрязняющих веществ дает администрация штата.

Важнейшей нормой Закона о чистом воздухе является требование о наличии в штатах и городах планов внедрения (реализации) мероприятий по снижению уровня загрязнения АВ. В этих планах, поскольку основным загрязнителем является автотранспорт, содержатся такие меры, как внедрение рациональных автобусных маршрутов, введение сборов за проезд через мосты, доставка грузов в центральную часть города в ночное время и т.п.

Нарушение требований об охране АВ влечет за собой применение различных санкций. Это, например, постоянный или временный запрет в судебном порядке деятельности нарушителя, наложение штрафа и привлечение к уголовной ответственности. Притом все эти виды санкций предусмотрены непосредственно в Законе о чистом воздухе (§7413).

Кроме того, любое лицо вправе предъявить иск от своего имени против любого другого лица, включая Соединенные Штаты и иные правительственные учреждения и агентства, администратора и иных лиц, если они нарушают установленные стандарты или ограничения выбросов вредных веществ, приказ администратора или властей штата, касающиеся стандартов или ограничений (§7604).¹

13.1.5. Борьба с шумом в США

В литературе шум вообще определяется как беспорядочные колебания различной физической природы.

С точки зрения экологической шум – это комплекс звуков, вызывающий неприятные ощущения; выходящий за рамки звуковой комфортности.²

Экологический шум – одна из форм загрязнения окружающей среды и вреден для здоровья. Шум в 90 децибел вызывает постепенное ослабление слуха, шумовые стрессы, гипертонию и т.д. При шуме в 140–150 децибел могут лопнуть барабанные перепонки.

Поэтому борьба с шумом – одна из мер, направленных на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды.

В законодательстве и практике США борьбе с шумом уделяется большое внимание. Конгресс США еще в 1972 году принял Закон о борьбе с шумом, в котором установил допустимые пределы шума для различных производственных процессов.

В составе Агентства по охране окружающей среды было учреждено Управление по снижению уровня шума. В 1976 году Агентство по охране окружающей среды опубликовало Правила, на основании которых были разработаны различные нормы шумового излучения для строительного и транспортного оборудования, а также маркировке транспортных средств с указанием уровня издаваемого ими шума.

Значительное место в борьбе с шумом занимает законодательство и практика штатов. Так, в штате Калифорния установлены допустимые пределы шума на скоростных автомобильных дорогах для легковых и грузовых автомобилей. Кроме того, в этом штате введены Правила защиты от строительного шума, которые должны соблюдаться всеми муниципалитетами при разработке местных строительных норм. В штате Коннектикут шум на скоростных автомагистралях контролируется со специально оборудованной автомашины. Если шум от проходящей автомашины превышает установленный предел, то такая автомашина задерживается и к водителю применяются установленные меры воздействия.

В дело борьбы с автомобильным шумом вносят свою лепту и муниципалитеты. Например, в Нью-Йорке еще в 1972 году был введен в действие так называемый новаторский Кодекс о шуме. Кодекс, во-первых, содержит традиционные запреты на «необязательные шумы». Например, использование автомобильных сирен допускается лишь в чрезвычайных обстоятельствах. Во-вторых, он ограничил воздействие строительных шумов. С этой целью строительные работы, связанные с шумом, разрешаются только с 7 до 18 часов. В-третьих, кодекс установил точный уровень шумоизлучения для определенных источников шума. В-четвертых, предусмотрел создание зон с определенным качеством окружающего шума (например, жилые зоны).

Кроме того, одновременно с Кодексом о шуме в Нью-Йорке были приняты новые строительные нормы, учитывающие допустимый уровень шума при выполнении строительных работ.

Нарушение требований Закона о борьбе с шумом может повлечь применение мер ответственности, которые предусмотрены непосредственно в законе. Так, умышленное нарушение закона карается штрафом в размере не более 25000 долларов за каждый день нарушения или одним годом тюремного заключения либо и тем и другим вместе. Эти наказания удваиваются при повторном нарушении закона.¹