4.2.3. Органы ведомственной (отраслевой) компетенции

Можно выделить две группы таких органов. Во-первых, – это министерства и ведомства, предприятия и организации которых используют те или иные природные ресурсы (добывают полезные ископаемые, лесную продукцию, используют землю и другие природные объекты). Это, к примеру, ФА по промышленности, ФА по атомной энергии, ФА по рыболовству. Их управленческие функции сводятся в основном к тому, чтобы обеспечить на подведомственных предприятиях рациональное использование и охрану того вида природных ресурсов, который они используют (земля, недра и т.д.), а также обеспечить охрану других природных ресурсов и окружающую среду в целом от неблагоприятного воздействия на них своей хозяйственной деятельности.

Во-вторых, – это министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, хозяйственная деятельность предприятий и организаций которых способна оказывать отрицательное воздействие на состояние природных ресурсов и окружающей среды. К ним можно отнести ФА по строительству, ФА воздушного транспорта, ФА желез- нодорожного транспорта, ФА по промышленности (перерабатывающие предприятия). В их обязанность входит не допускать загрязнения, засорения окружающей среды и уничтожения природных объектов подчиненными им предприятиями и организациями в процессе их производственной деятельности и принимать необходимые для этого меры.

Обязанности органов ведомственной компетенции по организации на подведомственных предприятиях выполнения требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды отражаются в положениях об этих органах, о чем подробнее по мере надобности будет сказано как в курсе «Экологическое право», так и в курсе «Земельное право».

4.2.4. Органы специальной компетенции

В отличие от органов общей, межведомственной и ведомственной компетенции органы специальной компетенции осуществляют всю свою управленческую деятельность исключительно в области экологии.

Можно выделить три направления в экологическом управлении органами специальной компетенции:

1) управление отдельными природными ресурсами (кроме надзора и контроля);

2) управление в форме контрольно-надзорной деятельности в сфере природопользования;

3) управление в форме контрольно-надзорной деятельности в сфере охраны окружающей среды.

С учетом такой триады деятельности органов специальной компетенции подразделены и органы управления.

Начнем с органов управления отдельными природными ресурсами. После многократных и маловразумительных изменений в системе и структуре федеральных исполнительных органов власти органы, призванные осуществлять управление отдельными природными ресурсами, выглядят следующим образом.

Управление земельным фондом осуществляют два органа: ФА кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) и ФА по управлению федеральным имуществом (Росимущество). Оба ФА входят в состав Минэкономразвития. Основные функции по управлению земельным фондом выполняет Роснедвижимость, которая действует в соответствии с Положением о ней, утвержденном Правительством РФ 19.08.2004 года.¹ Роснедвижимость ведет государственный мониторинг земель, осуществляет государственный земельный контроль, проводит территориальное землеустройство, ведет земельный кадастр и производит кадастровую оценку земель, выполняет другие функции по управлению земельным фондом.

Росимущество в основном представляет интересы Федерации при операциях, связанных с оборотом земель, находящихся в государственной собственности. В частности, при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или продаже права на заключение договора аренды этих участков Росимущество:

• принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или конкурса;

• определяет на основе оценочных данных начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы;

• определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона;

• заключает договор аренды земельного участка по результатам торгов.

Действует Росимущество на основании Положения о нем, утвержденное Правительством РФ 27.11.2004 года.²

Управление в области использования и охраны недр (Н) осуществляют три федеральных исполнительных органа власти. Во-первых, это ФА по недропользованию в составе МПР РФ, которое действует в соответствии с Положением о нем, утвержденное Правительством РФ 17.06.2004 года.³ ФА по недропользованию:

• организует государственное геологическое изучение Н;

• оценивает месторождения полезных ископаемых;

• проводит конкурсы и аукционы на право пользования Н;

• организационно обеспечивает государственную систему лицензирования пользования Н;

• в пределах своей компетенции принимает решение о предоставлении Н в пользование;

• рассматривает и согласовывает проектную и техническую документацию на разработку месторождений полезных ископаемых.

Во-вторых, – это ФС по экологическому, технологическому и атомному надзору, которая осуществляет свои функции на основании Положения о ней, утвержденное Правительством 30.07.2004 года.¹ Основная задача ФС – надзор за безопасным ведением горных работ и выполнением установленных стандартов (норм, правил) по охране Н. ФС в данном случае является органом государственного горного надзора.

В-третьих, – это ФС по надзору в сфере природопользования, которая в соответствии с Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденным Правительством РФ 12.05.2005 года,² является органом государственного геологического контроля. ФС осуществляет государственный геологический контроль по следующим вопросам:

• соблюдение недропользователями законодательства, связанного с геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

• выполнением условий недропользования, содержащихся в лицензиях на недропользование;

• достоверность содержания геологической и иной документации о состоянии и изменении запасов полезных ископаемых;

• сохранность разведочных выработок и скважин и т.п.

Должностные лица, осуществляющие государственный геологический контроль, являются государственными инспекторами соответствующего ранга.

Водным фондом управляет ФА водных ресурсов, которое входит в состав МПР РФ и действует на основании Положения о нем, утвержденное Правительством РФ 16.06.2004 года.³ ФА в порядке управления водным фондом ведет государственный учет водных ресурсов и водный кадастр; оформляет, выдает и регистрирует лицензии на право водопользования; разрабатывает схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов; составляет водохозяйственные балансы; ведет государственный мониторинг водных объектов; устанавливает лимиты на водопользование, разрабатывает и утверждает нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты и т.д.

Контроль и надзор за правильным использованием водных ресурсов и охраной водных объектов находится в ведении ФС по надзору в сфере природопользования.¹

Управление лесным фондом находится в ведении ФА лесного хозяйства в составе МПР РФ, которое осуществляет свои функции на основании Положения о нем, утвержденное Правительством РФ 16.06.2004 года.² ФА ведет государственный учет лесного фонда и государственный мониторинг лесов; утверждает расчетные лесосеки; разрабатывает вопросы отнесения лесов к группам и категориям защитности; рассматривает материалы о переводе земель лесного фонда в нелесные; ведет государственный лесной кадастр, проводит лесоустройство; организует проведение лесных конкурсов и аукционов и заключение соответствующих договоров о предоставлении участков лесного фонда в пользование.

Контроль и надзор за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов осуществляет ФС по надзору в сфере природопользования.

Управление атмосферным воздухом (АВ) в отличие от управления другими природными ресурсами сводится к выполнению государством функций по охране АВ от вредного воздействия на него. Эти функции выполняет ФС по экологическому надзору, которая в Положении о ней названа «специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха». ФС по экологическому надзору ведет учет объектов, оказывающих негативное воздействие на АВ; дает разрешение на выбросы в АВ загрязняющих веществ и осуществляет надзор за соблюдением условий такого разрешения.

Государственное управление в области использования и охраны животного мира осуществляют ФА по рыболовству, ФС по ветеринарному и фитосанитарному надзору, которые входят в состав Министерства сельского хозяйства.

ФС по ветеринарному и фитосанитарному надзору в соответствии с Положением о ней:³

• осуществляет надзор за соблюдением законодательства РФ в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и водных биоресурсов;

• выдает разрешения на изъятие объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и лицензии на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, и водными биологическими ресурсами, а также удостоверения на право охоты.

ФА по рыболовству в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительством РФ 17.06.04 года,² является Федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет функции по рациональному использованию, изучению, сохранению и воспроизводству водных биоресурсов и среды их обитания. С этой целью ФА:

• организует комплексное изучение водных биоресурсов;

• ведет государственный учет и государственный мониторинг состояния водных биоресурсов;

• проводит мероприятия по восстановлению водных биоресурсов и среды их обитания, нарушенных в результате стихийных бедствий и по иным причинам;

• ведет единый реестр пользователей водными биоресурсами и реестр рыбопромысловых участков для рыболовства, а также государственный кадастр водных биоресурсов;

• распределяет ежегодные квоты на вылов (добычу) водных биоресурсов;

• выполняет другие функции по организации рационального использования водных биоресурсов и их охране.

В заключение рассуждений о государственных органах управления специальной компетенции хотел бы напомнить, что ФА по недропользованию, по водным ресурсам, лесному хозяйству, по рыболовству, кадастра объектов недвижимости как органы управления специальной компетенции по статусу контрольно-надзорных функций за использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды не имеют.

Эти функции возложены на ФС по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и на ФС по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор за:

• охраной, использованием и воспроизводством объектов животного мира (кроме объектов, отнесенных к охоте и рыболовству);

• геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

• состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, воспроизводством лесов;

• использованием и охраной водных объектов;

• рациональным использованием минеральных и живых ресурсов континентального шельфа.

Кроме того, эта ФС осуществляет земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного и лесного фондов, земель особо охраняемых природных территорий.

Далее, ФС выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на:

• добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ; на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ; добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, и пользование ими;

• содержание и разведение в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства;

• ввоз (вывоз) в РФ экологических коллекций, ввоз (вывоз) в РФ диких животных и их частей для получения из них продукции (кроме объектов охоты и рыболовства).

ФС организует и проводит в определенном Правительством РФ порядке государственную экологическую экспертизу и т.д.

Перечень функций Росприроднадзора показывает, что это своего рода орган общей компетенции среди органов специальной компетенции, так как выполняет контрольно-надзорные функции в отношении множества природных объектов.

Аналогично можно рассуждать и в отношении ФС по экологическому, технологическому и атомному надзору, поскольку этот орган, как было показано выше, осуществляет контроль и надзор за охраной всей природной среды и решает многие другие общие вопросы (выдача лицензий, разрешений, проведение государственной экологической экспертизы и т.п.).

Природа едина, она одновременно используется и охраняется. Поэтому наличие двух контрольно надзорных органов в области ее использования и охраны – не является оптимальным вариантом решения вопроса об экологическом контроле.

А ведь был вариант лучший. Как известно, Указом Президента от 09.03.2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была создана единая ФС в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Но вскоре эта служба была упразднена и вместо нее были созданы существующие в настоящее время две ФС, находящиеся к тому же, напомню, в ведении различных органов (МПР и Правительства). Нахождение экологического надзора и контроля в ведении двух разноуровневых органов власти существенно ослабляет этот важнейший вид управленческой деятельности.

Коротко хотел бы сказать о месте, которое занимает в области экологического управления Министерство природных ресурсов РФ (МПР). Странный симбиоз с усеченными функциями представляет собой это министерство в области экологического управления. Оно через свои федеральные агентства управляет лишь недрами, водными ресурсами и лесным фондом и то в основном в части использования.

В связи с этим возникает много вопросов «почему». Почему управление животным миром не передано в ведение МПР, а входит в компетенцию Министерства сельского хозяйства (МСХ), для которого эта сфера деятельности как в телеге пятое колесо: и лишнее и мешает? Почему охрана атмосферного воздуха находится не в ведении МПР, а передано сугубо надзорному органу (Ростехнадзору)? Почему лишь одна часть контрольно-надзорных функций в области экологии переданы МПР, а другая находится в ведении другого органа? Почему недрами, водным и лесным фондами управляет МПР, а управление земельным фондом находится в ведении ФА кадастра объектов недвижимости, входящего в состав Минэкономразвития?

Эти «почему», показывающие нелепость распределения функций в области экологического управления, можно продолжить.

Было бы целесообразно сосредоточить в МПР управленческие функции в части использования всех природных ресурсов и охраны окружающей среды, а функции по надзору и контролю в сфере природопользования и охраны окружающей среды передать ФС по экологическому надзору, подчинив ее непосредственно Правительству.