Глава 4. Государственное экологическое управление (управление в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов)

4.1. Понятие, особенности и функции государственного экологического управления

Государственное управление – это организующая деятельность государства в лице его исполнительно-распорядительных органов в той или иной области жизни общества. Управлять – значит организовать. По меткому замечанию К. Маркса, один скрипач управляет сам собой, а оркестр нуждается в дирижере. Управление, таким образом, – это своего рода дирижирование.

Цель экологического управления – обеспечить рациональное использование природных ресурсов, надлежащую охрану окружающей среды, гармоничное взаимодействие общества и природы, экологическую безопасность страны.

Экологическое управление является составной частью управленческой деятельности государства в целом. Вместе с тем – это самостоятельный вид управления, имеющий свои особенности, обусловленные характером объекта управления. Таких особенностей можно назвать четыре.

1. Юридическим основанием экологического управления является преимущественно право государственной собственности на природные ресурсы (природные ресурсы принадлежат на праве собственности в основном государству) и политический суверенитет (право территориального верховенства) государства на территории расположения природных ресурсов. Таким образом, государство, управляя природными ресурсами, выступает в качестве двуединого субъекта. А это означает, что управленческие функции такого государства значительно шире и глубже, чем у государства, которое выполняет управленческие функции лишь как политический суверен. Главное здесь – субъект управления природными ресурсами одновременно распоряжается ими. Таких полномочий нет у управляющего субъекта – несобственника природных ресурсов.

2. Государственное экологическое управление носит комплексный характер. В природе все взаимосвязано и взаимообусловлено. Поэтому при осуществлении одних управленческих функций, в отношении одних природных ресурсов, окружающей среды в одном месте, в одно время необходимо принять комплекс мер для того, чтобы не сводить на нет полезность других функций, не допускать отрицательного влияния на состояние других природных ресурсов, на окружающую среду в другом месте, в другое время. Здесь очень важна согласованность действий органов экологического управления.

3. Государственное экологическое управление осуществляется не только по административно-территориальному (область, край, район), как это принято в отношении других объектов, но и по природно-географическому, бассейновому признаку (Кузнецкий, Воркутинский угольные бассейны, Азово-Черноморский, Каспийский, Байкальский, Обский водные бассейны и т.д.). Однако этот признак действует не в отношении всех природных ресурсов. Управление земельным фондом, лесами и животным миром осуществляется только по административно-территориальному признаку. Но это не недостаток, а учет специфики территориального расположения тех или иных объектов природы.

4. Тенденция к разделению хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций в области экологии. Принцип разделения названных функций исходит из того, что министерства и ведомства, предприятия которых добывают (эксплуатируют) природные ресурсы или оказывают своей деятельностью отрицательное влияние на окружающую среду, не должны осуществлять государственный контроль и надзор за правильным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды. Эту задачу должны выполнять другие (незаинтересованные) государственные органы. Такая тенденция в основном соблюдается. Это, видно хотя бы из того, что практически по каждому природному ресурсу создан специально уполномоченный управленческий орган, о чем будет подробно сказано позже.

Но рассматриваемая тенденция не доведена до логического конца. Например, Министерство сельского хозяйства через соответствующие службы осуществляет управление охотничьим фондом и рыбными запасами. Между тем, главная задача МСХ – это обеспечить население продовольствием, народное хозяйство техническим сырьем, в том числе и за счет охотничьего фонда и рыбных ресурсов. Вопросы рационального использования и охраны этих объектов у него оказываются где-то на заднем плане.

На основании изложенного можно дать следующее определение понятия «государственное экологическое управление» (ГЭУ). ГЭУ – это основанная на праве территориального верховенства и преимущественно на праве государственной собственности на природные ресурсы исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов по организации рационального использования природных ресурсов и надлежащей охране окружающей среды, по созданию условий для гармоничного развития экономики и экологии в стране.

Деятельность государства по управлению в той или иной области общественной жизни выражается в выполнении им определенного набора функций. К основным функциям ГЭУ можно отнести следующие:

• создание и обеспечение деятельности системы и структуры органов ГЭУ;

• распределение и перераспределение природных ресурсов;

• экологическое нормирование;

• техническое регулирование;

• ведение государственных кадастров природных ресурсов;

• государственный экологический мониторинг;

• оценка воздействия на окружающую среду;

• экологическая экспертиза;

• экологическое лицензирование;

• экологическое аудирование;

• экологическая информация.

Рассмотрим эти функции в порядке их постановки.