1.5. Экологические функции государства и экологические функции права

1.5.1. Экологические функции государства

Под функциями государства вообще понимаются основные направления его деятельности на пути достижения поставленных им целей в социально-экономической, культурно-воспитательной и других областях жизни общества. Одной из важнейших функций государства является экологическая. В той или иной мере государство всегда выполняло такую функцию. Первоначально она ограничивалась регулятивной деятельностью, то есть деятельностью, направленной преимущественно на организацию использования природных ресурсов. Постепенно в ее содержание включается и деятельность по сохранению чистоты воды и воздуха, многообразия животного и растительного мира, то есть по охране окружающей природы, и она приобретает и охранительный характер.

Экологическая функция государства – это деятельность государства по организации рационального использования природных ресурсов и эффективной охраны окружающей природной среды, по обеспечению экологического благополучия населения на основе гармоничного сочетания экономических и экологических интересов общества.

Как известно, функции государства делятся на внутренние и внешние. Внутренние экологические функции государства можно разделить на четыре основные группы: воспитательная, организаторская, экономическая и правовая.

Воспитательная функция. Воспитательная функция государства в области экологии – это его деятельность по воспитанию у россиян, особенно у молодежи, чувства любви и бережного ответственного отношения к природе, по искоренению у них психологии потребительского отношения к ней.

Важность и необходимость проведения в жизнь воспитательной функции государства основана на том, что используют рационально, по-хозяйски или губят природу не заводы, фабрики и другие хозяйственные субъекты, а работающие там люди. Часто это делают не по злому умыслу, а от экологического невежества.

Поэтому не случайно, что в Экологической доктрине среди основных факторов деградации природной среды называется «низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения». Поэтому воспитательная функция государства нашла отражение в экологическом законодательстве. Так, в ФЗоООС ей отведена специальная глава Основы формирования экологической культуры. Представляется, что было бы правильнее говорить не о формировании экологической культуры, а об экологическом воспитании, ибо сама культура есть результат воспитания.

Составными частями экологического воспитания ФЗоООС называет образование и просвещение.

Экологическое образование. Ст. 71 ФЗоООС провозглашает всеобщность и комплексность экологического образования. «В целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды, – записано в ней, – устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя дошкольное и школьное образование, среднее и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов».

ФЗоООС не называет принцип непрерывности экологического образования, но по существу провозглашает его, давая перечень всех звеньев образовательной системы, в которых должно осуществляться экологическое образование (ст. 72).

ФЗоООС предусматривает также, что руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказывать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Таким образом, экологическое образование должно быть всеобщим, комплексным и непрерывным.

Принцип всеобщности означает, что экологическое образование должно охватить все слои населения независимо от возраста и социально-профессионального положения.

Принцип комплексности предполагает экологическое образование всесторонним, дающим не фрагментарное представление о природе, ее использовании и охране, а наиболее полное, которое только и способно выработать у обучающегося экологическую культуру.

Принцип непрерывности означает получение экологического образования последовательно в детских дошкольных учреждениях, в общеобразовательных школах, средних и высших учебных заведениях, на курсах и факультетах повышения квалификации и т.д.

Экологическое просвещение. В целях формирования экологической культуры, воспитания бережного отношения к природе, рационального использования природных ресурсов, – записано в ст. 74 ФЗоООС, – осуществляется экологическое просвещение посредством распространения экологических знаний об экологической безопасности, информации о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов.

Такое просвещение осуществляется всеми звеньями власти, общественными объединениями, средствами массовой информации, а также образовательными учреждениями, учреждениями культуры, музеями, библиотеками, природоохранными учреждениями, организациями спорта и туризма и иными учреждениями и организациями.

Особое место в пропаганде экологических знаний занимают газеты (в том числе региональные) и журналы, радио и телевидение.

В последнее время свою лепту в экологическое просвещение и пропаганду вносят поэты. В их числе можно назвать А. Вознесенского, Е. Евтушенко, С. Кирсанова, А. Плотникова, А. Поперечного, Р. Рождественского, В. Шефнера. В качестве примера хотел бы сослаться на некоторые наиболее экологически емкие стихи названных авторов.

Вот стихи-предупреждение А. Плотникова:

Стали люди сильными, как боги,

И судьба земли у них в руках.

Но темнеют страшные ожоги

У земного шара на боках.

Мы давно «освоили» Планету,

Широко шагает новый век.

На земле уж белых пятен нету.

Черные смоешь ли человек?

Раздумьем-призывом можно назвать следующий стих В. Шефнера:

Ты, человек, люби природу,

Ее по-доброму жалей;

В увеселительных походах

Не растопчи ее полей.

Не жги ее напропалую

И не исчерпывай до дна

И помни истину простую:

Нас много, а она – одна.

Берегите

всех зверей

внутри природы.

Убивайте лишь зверей

внутри себя, –

призывает Евтушенко.

Краткий экскурс в экологическую поэзию хотел бы завершить четверостишьем С. Кирсанова:

О, человек,

венец природы,

что без природы

твой венец?

Организаторская функция. Любое дело, любую деятельность надо организовать. Организовать – значит подготовить планомерное, строго продуманное и упорядоченное осуществление какой-либо деятельности (функции), выполнение какой-либо работы. Без такой организации ни одна из государственных функций не может быть успешно реализована.

Организаторская функция государства – это в основном функция управленческая. Она осуществляется в четырех основных направлениях. Во-первых, – это создание соответствующих государственных органов, которые осуществляли бы надлежащее экологическое планирование, проводили бы объективные государственные экологические экспертизы проектов и решений, влияющих на окружающую среду, вели бы кадастры природных ресурсов, организовали бы экологическую сертификацию и страхование, экологическое лицензирование и аудирование и т.д. Во-вторых, содействие в лице соответствующих государственных органов созданию и деятельности общественных организаций и движений «зеленых», своевременное утверждение уставов и их регистрация, защита интересов этих организаций и т.п. В-третьих, деятельность государства по развитию науки, способной обеспечить разработку и внедрение методов и приемов рационального использования природных ресурсов и эффективной охраны природной среды, дать необходимые научные рекомендации по созданию и совершенствованию экологически чистой и безвредной технологии производства. В-четвертых, – это повседневная организаторская деятельность в области экологии.

Экономическая функция. Воспитательная и организаторская функции государства могут оказаться напрасными и малоэффективными, если не будут обеспечены материально-техническими и финансовыми ресурсами такие экологические мероприятия, как внедрение малоотходных и безотходных технологий, строительство сооружений и устройств по очистке и обезвреживанию вредных выбросов и отходов в окружающую природу, создание соответствующей аппаратуры по учету использования природных ресурсов и контролю за состоянием природной среды, проведение мелиоративных, противоэрозионных, полезащитных и других работ, проведение крупномасштабных научных исследований и т.п.

К сожалению, на протяжении уже многих лет Российское государство обеспечивает нужды экологии вместо необходимых трех процентов расходной части бюджета лишь примерно на 0,5 процента. В результате многие благие начинания сильно затягиваются, а иногда пребывают на нуле.

К экономическим функциям государства в области экологии относятся и различные виды материального стимулирования рационального природопользования и надлежащей охраны природной среды, о чем подробно будет сказано в главе 5 «Экономико-правовой механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды».

Правовая функция. Правовая функция – это деятельность государства по правовому обеспечению гармоничного взаимодействия общества и природы. Поскольку об экологической функции права будет сказано отдельно, то здесь ограничусь лишь упоминанием о ней.

Внешняя экологическая функция государства. Общей правовой базой для осуществления внешней экологической функции государства является раздел XV ФЗоООС «Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды». Внешняя экологическая функция государства выражается в его сотрудничестве с другими государствами, с международными правительственными и неправительственными организациями в целях обеспечения экологических интересов России и глобальной экологической безопасности.

Международное сотрудничество исходит из того, что каждое государство имеет право на использование природных ресурсов и окружающей среды для обеспечения нужд своих граждан. Вместе с тем экологическое благополучие одного государства не должно обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов, что неизбежно при решении экологических вопросов в рамках изолированных друг от друга государств. Хозяйственная деятельность, осуществляемая на территории того или иного государства, не должна наносить ущерб окружающей среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции. А этого добиться легче всего путем международного сотрудничества. При этом следует иметь в виду, что при современном уровне науки, техники и технологии в рамках одного государства невозможно надлежащим образом осуществлять даже контроль за состояние природы, не говоря уже о предотвращении глобальных экологических катастроф и аварий. В силу взаимосвязанности и взаимообусловленности природных ресурсов и природных явлений государства Планеты обречены на сотрудничество.

Подробнее о таком сотрудничестве с участием России будет сказано в главе «Международно-правовая охрана окружающей среды».

1.5.2. Экологические функции права

Функции права, как известно, складываются из трех сфер деятельности: нормотворческой, правоприменительной и правоохранительной.

К нормотворческой относится деятельность по подготовке и принятию таких эколого-правовых норм, которые обеспечили бы выполнение государством всего комплекса его экологических функций. При осуществлении нормотворческой деятельности очень важно последовательно проводить линию на дальнейшую экологизацию тех отраслей российского законодательства, нормы которых распространяются на область экологических отношений.

Экологизация законодательства осуществляется путем включения в него новых и совершенствования действующих норм таким образом, чтобы оно соответствовало современным экологическим требованиям. Разумеется, что прежде всего должны быть экологизированы нормы природноресурсовых отраслей законодательства (земельного, горного и др.). Особенно должно быть экологизировано законодательство в области планирования, строительства и в целом в сфере практически любой хозяйственной деятельности. Эту мысль можно проиллюстрировать на фоне одного эпизода из кинофильма «Счет человеческий». По сюжету этого фильма тюлени, напуганные шумом низко летящего самолета ледовой разведки, в панике давили друг друга и в результате погибло много детенышей и взрослых. Рыбинспектор и прокурор вели борьбу за изменение маршрута самолетов. Но это не всегда возможно и приемлемо, так как в этом случае сами полеты могут оказаться бессмысленными.

Между тем есть простое решение. В правила полетов необходимо включить норму, запрещающую полеты самолетов в экологически уязвимых районах ниже определенной высоты. При этом, разумеется, что для таких районов должны быть составлены соответствующие карты и переданы авиапредприятиям.

Следует заметить, что экологизация российского законодательства хотя и медленно, но происходит. Она коснулась и Основного закона России. Ст. 42 Конституции РФ провозглашает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. В качестве примера можно назвать и ст. 58 Конституции РФ, согласно которой «каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам».

Примером экологизации уголовного законодательства является включение в УК 1996 года специальной главы (26) «Экологические преступления» и включение в нее многих важнейших составов, которые отсутствовали в УК 1960 года. Среди них можно назвать ст. 246 – «Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ», ст. 247 – «Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов», ст. 253 – «Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации», ст. 262 – «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов».

Происходит экологизация и законодательства об административной ответственности. Свидетельством этому является сам факт принятия в 2001 нового КоАП, который содержит значительное количество новелл, о чем подробнее будет сказано в главе 9 «Ответственность за экологические правонарушения».

Более экологизированным становится земельное, лесное и иное природоресурсовое законодательство. Подтверждением сказанного является хотя бы принятие в 2001 году нового Земельного кодекса, глава II которой специально посвящена охране земель.

Но в последние годы, к сожалению, наблюдаются и факты деэкологизации законодательства, о чем я напишу несколько позже.

Правоприменительная деятельность в области экологии – это точное и неуклонное исполнение всеми министерствами и ведомствами, предприятиями и гражданами законодательства об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Правоприменительная деятельность направлена на то, чтобы нормы экологического законодательства, образно говоря, «работали». Как правильно заметил один из бывших Генсеков ЦК КПСС, мало иметь хорошие законы, надо чтобы они применялись. К сожалению, ни в бытность генсеков, ни в настоящее время не удается полностью применять даже самые хорошие законы в области экологии.

Правоохранительная сфера функции права – это предупреждение и борьба с экологическими правонарушениями. Здесь главную обеспечительную роль выполняет прокуратура и особенно природоохранная, экологическая милиция и судебные органы, о деятельности которых будет сказано в главе 4 «Государственное экологическое управление».