- •Ф.Х. Адиханов экологическое право Учебник
- •Введение
- •Принятые сокращения
- •Общая часть
- •Глава 1. Предмет и система экологического права
- •1.1. Природа как объект экологического права
- •1.2. Взаимодействие общества и природы, его формы
- •1.3. Понятие экологического права как отрасли права и этапы его становления и развития
- •1.4. Система экологического права
- •1.5. Экологические функции государства и экологические функции права
- •1.6. Основные принципы экологического права
- •Глава 2. Источники правового регулирования экологических отношений
- •2.1. Становление и развитие экологического законодательства
- •2.2. Источники экологического права
- •Глава 3. Право собственности на природные ресурсы
- •3.1. Понятие, формы и виды права собственности на природные ресурсы
- •3.1.1. Понятие права собственности на природные ресурсы
- •3.1.2. Формы и виды права собственности на природные ресурсы
- •3.1.2.1. Государственная собственность
- •3.1.2.2. Муниципальная собственность на природные ресурсы
- •3.1.2.3. Частная собственность на природные ресурсы
- •3.2. Субъекты и объекты права собственности на природные ресурсы
- •3.3. Основания возникновения и прекращения права собственности на природные ресурсы
- •3.3.1. Основания возникновения права собственности на природные ресурсы
- •3.3.2. Основания прекращения права собственности на природные ресурсы
- •3.4. Содержание права собственности на природные ресурсы
- •3.5. Защита права собственности на природные ресурсы
- •Глава 4. Государственное экологическое управление (управление в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов)
- •4.1. Понятие, особенности и функции государственного экологического управления
- •4.2. Система органов государственного экологического управления
- •4.2.1. Органы общей компетенции
- •4.2.2. Органы межведомственной (функциональной) компетенции
- •4.2.3. Органы ведомственной (отраслевой) компетенции
- •4.2.4. Органы специальной компетенции
- •4.3. Роль правоохранительных органов в экологическом управлении
- •4.3.1. Роль Конституционного суда
- •4.3.2. Роль судов общей юрисдикции и арбитражных судов
- •4.3.3. Роль прокуратуры
- •4.3.4. Роль Министерства внутренних дел
- •4.4. Роль общественных объединений в экологическом управлении
- •4.5. Экологическое нормирование
- •4.5.1. Общие положения
- •4.5.2. Нормативы качества окружающей среды
- •4.5.3. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду
- •4.5.4. Нормативы допустимых выбросов и сбросов вредных веществ и микроорганизмов
- •4.5.5. Лимиты на выбросы и сбросы
- •4.5.6. Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду
- •4.5.7. Лимитирование природопользования
- •4.6. Техническое регулирование в области экологии
- •4.6.2. Технические регламенты
- •4.6.3. Экологическая стандартизация
- •4.6.4. Экологическая сертификация
- •4.7. Государственные кадастры природных ресурсов
- •4.8. Государственный экологический мониторинг
- •4.9. Оценка воздействия на окружающую среду (овос)
- •4.10. Экологическая экспертиза
- •4.10.1. Государственная экологическая экспертиза (гээ)
- •4.10.2. Общественная экологическая экспертиза
- •4.11. Экологическое лицензирование
- •4.12. Экологическое аудирование (экологический аудит)
- •4.13. Экологическая информация
- •Глава 5. Экономико-правовой механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды
- •5.1. Общие замечания
- •5.2. Экологическое планирование
- •5.3. Плата за природопользование и за загрязнение окружающей среды
- •5.4. Экологическое страхование
- •5.5. Экономическое стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей среды
- •Глава 6. Экологический контроль
- •6.1. Понятие, стадии, формы, принципы и виды экологического контроля
- •6.2. Государственный экологический контроль
- •6.3. Ведомственный экологический контроль
- •6.4. Муниципальный экологический контроль
- •6.5. Производственный экологический контроль
- •6.6. Общественный экологический контроль
- •Глава 7. Право природопользования
- •7.1. Понятие, виды и основные принципы права природопользования
- •7.1.1. Понятие права природопользования
- •7.1.2. Виды права природопользования
- •7.1.3. Основные принципы права пользования
- •7.2. Субъекты и объекты права природопользования
- •7.2.1. Субъекты права природопользования
- •7.2.2. Объект права природопользования
- •7.3. Основания возникновения и прекращения права природопользования
- •7.3.1. Основания возникновения права природопользования
- •7.3.2. Основания прекращения права природопользования
- •7.4. Содержание права природопользования
- •7.4.1. Права природопользователей
- •7.4.2. Обязанности природопользователей
- •7.5. Осуществление, ограничение и защита права природопользования
- •7.5.1. Осуществление права природопользования
- •7.5.2. Ограничение права природопользования
- •7.5.3. Защита права природопользования
- •Глава 8 разрешение экологических споров
- •Глава 9. Ответственность за экологические правонарушения
- •9.1. Понятие и особенности ответственности за экологические правонарушения
- •9.1.1. Понятие ответственности за экологические правонарушения
- •9.1.2. Особенности ответственности за экологические правонарушения
- •9.2. Состав экологического правонарушения
- •9.2.1. Объект экологического правонарушения
- •9.2.2. Объективная сторона экологического правонарушения
- •9.2.3. Субъекты экологического правонарушения
- •9.2.4. Субъективная сторона экологического правонарушения
- •9.3. Административная ответственность за экологические правонарушения
- •9.4. Уголовная ответственность за экологические правонарушения
- •9.4.1. Общая характеристика уголовной ответственности за экологические правонарушения
- •9.4.2. Квалифицирующие признаки экологических преступлений
- •9.4.3. Отграничение преступления от административного проступка в экологических правонарушениях
- •9.4.4. Отграничение самовольного завладения природными объектами от кражи (тайного хищения чужого имущества)
- •9.5. Природноресурсовая ответственность за экологические правонарушения
- •9.6. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения
- •9.7. Возмещение вреда, причиненного экологическими правонарушениями
- •9.7.1. Общие положения о возмещении вреда, причиненного экологическими правонарушениями
- •9.7.2. Порядок исчисления и возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями
- •9.7.3. Возмещение вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей среды
- •9.7.4. Возмещение морального вреда, причиненного неблагоприятным состоянием окружающей среды
- •9.7.5. Возмещение вреда, причиненного окружающей среде источником повышенной опасности
- •9.7.6. Возмещение вреда, причиненного в результате поведения диких животных
- •Особенная часть глава 10. Правовая охрана окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства и сферах деятельности
- •10.1. Общие экологические требования к хозяйственной и иной деятельности
- •10.2. Правовая охрана окружающей среды в городах
- •10.3. Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве
- •10.4. Правовая охрана окружающей среды в энергетике
- •10.5. Правовая охрана окружающей среды в военной деятельности
- •10.6. Правовая охрана населения и окружающей среды от радиационной опасности
- •10.7. Правовая охрана окружающей среды от производственных и бытовых отходов
- •10.8. Правовая охрана окружающей среды от вредного биологического воздействия (биологического загрязнения)
- •10.9. Правовая охрана озонового слоя Земли. Правовые меры по сокращению эмиссии парниковых газов
- •Глава 11. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов
- •11.1. Понятие, виды и специфика правового режима особо охраняемых природных территорий и объектов
- •Глава IX фЗоОос;
- •11.2. Правовой режим государственных природных заповедников
- •11.3. Правовой режим государственных природных заказников
- •11.4. Правовой режим национальных парков
- •11.5. Правовой режим природных парков
- •11.6. Правовой режим дендрологических парков и ботанических садов
- •11.7. Правовой режим памятников природы
- •11.8. Организация охраны особо охраняемых природных территорий
- •11.9. Правовая охрана редких и исчезающих видов растений и животных
- •11.10. Правовой режим природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов
- •11.11. Правовой режим рекреационных территорий
- •11.12. Правовой режим территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов
- •Часть специальная
- •Глава 12. Международно-правовая охрана окружающей среды
- •12.1. Понятие, значение, объекты и принципы международно-правовой охраны окружающей среды
- •12.2. Международные экологические конференции
- •12.3. Международные экологические организации
- •12.4. Источники международно-правовой охраны окружающей среды
- •Глава 13. Экологическое право (экологическое законодательство) зарубежных стран
- •13.1. Экологическое право (экологическое законодательство) Соединенных Штатов Америки (Основные положения)
- •13.2. Экологическое право Европейского сообщества (Общая характеристика)
- •13.3. Экологический кодекс в зарубежных странах: миф или реальность?
- •13.4. К вопросу о развитии отношений земельной собственности в зарубежных странах
- •13.5. Аренда земель сельскохозяйственного назначения по законодательству Франции
- •Приложение 1 Сравнительная таблица отграничения проступка от преступления в экологических правонарушениях
- •Рекомендуемая литература
- •Содержание
- •Глава 1. Предмет и система экологического права
- •Глава 2. Источники правового регулирования экологических отношений
- •Глава 3. Право собственности на природные ресурсы
- •Глава 4. Государственное экологическое управление (управление в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов)
- •Глава 5. Экономико-правовой механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды
- •Глава 6. Экологический контроль
- •Глава 7. Право природопользования
- •Глава 8. Разрешение экологических споров 197
- •Глава 9. Ответственность за экологические правонарушения
- •Глава 10. Правовая охрана окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства и сферах деятельности
- •Глава 11. Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов
- •Глава 12. Международно-правовая охрана окружающей среды
- •Глава 13. Экологическое право (экологическое законодательство) зарубежных стран
- •Экологическое право
4.10.2. Общественная экологическая экспертиза
Общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ) организуется и проводится по инициативе граждан и общественных объединений или по инициативе органов местного самоуправления общественными объединениями, основными направлениями деятельности которых в соответствии с их уставами являются охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение ОЭЭ и которые зарегистрированы в установленном законодательством РФ порядке.
ОЭЭ может быть проведена по тем же объектам, что и ГЭЭ. Она может быть проведена до проведения ГЭЭ или параллельно с ней.
Общественные объединения в связи с проведением ОЭЭ вправе: получать от заказчика документацию, подлежащую ЭЭ; знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению ГЭЭ; участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей на заседаниях ЭК, а также в проводимом ею обсуждении заключения ОЭЭ.
Общественная организация, желающая провести ОЭЭ, подает об этом заявление в орган местного самоуправления для его регистрации. На основании зарегистрированного заявления общественная организация создает общественную экспертную комиссию.
Заключение ОЭЭ направляется специально уполномоченному государственному органу в области ГЭЭ и приобретает равную ГЭЭ юридическую силу после его утверждения этим органом.
ОЭЭ проводится за счет соответствующих общественных организаций.
Споры, которые могут возникнуть между участниками проведения ЭЭ, разрешаются в судебном порядке (ст. 35 ФЗоЭЭ, ст. 76 ФЗоООС). Если спор возникает между СРФ, то он предварительно разрешается в согласительном порядке.
4.11. Экологическое лицензирование
Правовую основу лицензирования в области экологии составляют: ФЗ от 08.08.2001 года «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ФЗоЛ);1 Постановление Правительства РФ от 26.01.2006 года «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности»;2 ВК ст. 83; ФЗоЖМ ст. 36, 37, 38; ЗоН ст. 11, 12, 13, 15, 16.
Законодательство об экологическом лицензировании отличается определенной сложностью, нечеткостью. Оно фактически делит лицензирование на два больших блока: 1) лицензирование в области охраны окружающей среды; 2) лицензирование в области использования природных ресурсов. Первый блок представляют ст. 30 ФЗоООС и ФЗоЛ, второй – названные выше статьи природноресурсовых законов.
Ст. 30 ФЗоООС предусматривает, что отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию и что перечень этих видов деятельности устанавливается федеральными законами. Статья носит отсылочный характер, но ясно одно: в ней речь идет о лицензировании только в области охраны окружающей среды.
Обратимся к ФЗоЛ. Согласно п. 2 ст. 1 этого Закона его действие не распространяется на область «использования природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов животного мира». То есть ФЗоЛ распространяется также только на лицензирование в области охраны окружающей среды.
Рассмотрим лицензирование в области охраны окружающей среды, урегулированное ФЗоООС и ФЗоЛ. Начнем с понятий, которые даны в ст. 2 ФЗоЛ.
Лицензия – это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении указанных в нем условий, выданное компетентным на то органом.
Лицензируемый вид деятельности – вид деятельности, на осуществление которой на территории РФ требуется получение лицензии. К лицензируемым относятся такие виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам и здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию РФ, окружающей среде и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Лицензирование – это процедура (процесс) по подготовке, выдаче, переоформлению или аннулированию разрешения на право осуществления лицензируемого вида деятельности.
Лицензирующие органы – федеральные и региональные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование.
Лицензиат – юридическое или физическое лицо, имеющее лицензию на осуществление конкретного вида деятельности.
Лицензирование по замыслу ФЗоЛ (ст. 3) осуществляется с соблюдением следующих шести принципов:
1) обеспечение единства экономического пространства на территории РФ;
2) установление единого перечня лицензируемых видов деятельности;
3) установление единого порядка лицензирования на территории РФ;
4) установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;
5) гласность и открытость лицензирования;
6) соблюдение законности при осуществлении лицензирования.
Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, дан в ст. 17 ФЗоЛ. Из них к деятельности, потенциально опасной для окружающей среды относятся, например:
утилизация вооружения и военной техники;
выполнение работ по оказанию услуг по хранению, перевозкам и уничтожению химического оружия;
эксплуатация взрывоопасных производственных объектов;
эксплуатация пожароопасных производственных объектов;
эксплуатация химически опасных производственных объектов;
выполнение работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления;
выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления.
Такой перечень дан в редакции ст. 17 ФЗоЛ от 02.07.2005 года. В первоначальной редакции ст. 17 этот перечень был более экологичным. В него были включены такие экологически опасные виды деятельности, как эксплуатация нефтегазодобывающих производств; хранение нефти, газа и продуктов их переработки; транспортировка по магистральным трубопроводам нефти, газа и продуктов их переработки; обращение с отходами и т.п.
Видимо кому-то было очень нужно снимать лицензирование с экологически опасной деятельности.
Введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения дополнения в указанный перечень.
Работу по реализации положений ФЗоЛ осуществляют Правительство РФ, исполнительные органы власти СРФ, а также федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы в области лицензирования.
Правительство РФ: утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности; определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности; устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти СРФ.
На сегодняшний день этим вопросам посвящено названное постановление Правительства РФ от 26.01.2006 года. В нем содержатся два перечня: Перечень федеральных органов исполнительной власти и видов деятельности, которые они лицензируют; Перечень органов исполнительной власти СРФ и видов деятельности, которые они лицензируют.
Порядок лицензирования отдельных видов деятельности довольно подробно определен ФЗоЛ. Лицензия (Л) предоставляется на каждый вид деятельности, подлежащий лицензированию. Конкретный вид деятельности могут выполнять только юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, получившие Л на этот вид деятельности. Срок Л не может быть менее чем 5 лет. По окончании срока действия Л может быть продлена по заявлению лицензиата. Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено бессрочное действие лицензии.
Для получения Л соискатель лицензии представляет в соответствующий лицензирующий орган документы, подтверждающие его возможность осуществлять планируемый вид деятельности.
Лицензирующий орган в срок, не превышающий 60 дней, принимает решение о предоставлении Л или об отказе в этом. Решение оформляется приказом лицензирующего органа. Лицензирующий орган в письменной форме в пределах указанных 60 дней уведомляет соискателя о предоставлении Л или об отказе.
Отказ в предоставлении Л может последовать лишь по двум основаниям:
предоставлении документов с недостоверной или искаженной информацией;
несоответствии принадлежащих соискателю или используемых объектов лицензионным требованиям и условиям.
Решение лицензирующего органа об отказе в предоставлении лицензии или его бездействие может быть обжаловано в суд.
Действие Л может быть приостановлено, она может быть аннули- рована при наличии к тому оснований и в порядке определенном ст. 13 ФЗоЛ. Она может быть приостановлена или аннулирована, например, при грубом нарушении лицензиатом требований и условий Л.
Лицензирующий орган ведет реестр Л, куда заносятся данные о выданных, приостановленных, аннулированных Л и др.
Хочу обратить внимание читателя на то, что изложенный порядок лицензирования относится лишь к области охраны окружающей среды и на природопользование не распространяется. Лицензирование же природопользования, напомню, осуществляется по правилам и в порядке определенном природноресурсовым законодательством (ВК РФ, ФЗоЖМ, ЗоН РФ), о чем подробно будет сказано в курсе «Земельное право».
Здесь я считаю нужным заметить, что один и тот же вопрос о лицензировании в области экологии (экологическое лицензирование) рассматривается в четырех нормативно-правовых актах. При этом если вопрос о лицензировании в области охраны окружающей среды регулируется специализированным ФЗоЛ, то вопрос о лицензировании природопользования рассматривается в трех природноресурсовых законах (ВК РФ, ФЗоЖМ и ЗоН). В каждом из природноресурсовых законов он решается по-своему, образно говоря, варится в собственном соку, что признать нормальным никак нельзя.
Поэтому было бы целесообразно принять единый закон об экологическом лицензировании с общими понятиями, правилами и порядком лицензирования, который распространялся бы как на лицензирование в области охраны окружающей среды, так и на лицензирование в сфере природопользования. А в природноресурсовых законах были бы отражены дополнительно лишь особенности лицензирования применительно к отдельным природным ресурсам. Другой вариант: принять предлагаемый мной (гл. 2) ФЗ «Об основах правового регулирования экологических отношений» и включить в него главу об экологическом лицензировании.