Глава 5. Экономико-правовой механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды

5.1. Общие замечания

Производственная деятельность человека, а она всегда связана с использованием природных ресурсов, приносит ему неисчислимые блага, начиная с обеспечения пищей, одеждой и жильем и кончая созданием для него комфортных условий труда и отдыха. Однако она же причиняет природе вред в результате ее загрязнения, засорения и истощения и ведет, в конечном счете, к деградации природы.

Поэтому одна из стратегических задач человечества состоит в том, чтобы уменьшить этот вред, сократить его до минимума. Любое государство понимает это и принимает определенные меры. Принимает такие меры и Российская Федерация. Эти меры должны быть эффективными. Для этого уже недостаточно применения только административных методов. Они могут дать результат лишь до определенных пределов. Более эффективным является метод экономический, метод воздействия на участников экологических отношений рублем таким образом, чтобы природопользователю было невыгодно загрязнять и истощать природу и, наоборот, выгодно принимать меры для ее рационального использования и охраны.

Любой экономический метод не может осуществляться сам по себе. Он берется в определенные организационно-правовые рамки. Поэтому уместно говорить не просто об экономическом методе рационального природопользования и охраны окружающей среды, а об экономико-правовом механизме этого явления.

Основными элементами состава этого механизма являются экологическое планирование, плата за природопользование и загрязнение окружающей среды, экологическое страхование и экономическое стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эти элементы экономико-правового механизма воздействуют на природопользователей по-разному. Одни из них создают благоприятные экономические условия для экологически послушных природопользователей; другие, наоборот, предусматривают наказание за непослушание, третьи облегчают участь природопользователя при неблагоприятных экологических последствиях его деятельности.

5.2. Экологическое планирование

Планировать – значит предвидеть что-то, рассчитывать на что-то, принять для этого какие-то организационные, экономические, правовые и иные меры. Сейчас в России уже нет того широкомасштабного и всеохватывающего планирования, которое было характерно для бывшего СССР. Уже потеряли свое значение когда-то крылатые слова одного из Генсеков ЦК КПСС о том, что «план – это закон, потому что только его соблюдение обеспечивает слаженную работу народного хозяйства». Планирование в условиях рыночной экономики сводится к необходимому минимуму. Но в области экологии оно, наоборот, должно быть усилено, активизировано, что объясняется все возрастающим воздействием общества на природу, опасностью ее деградации, необходимостью улучшить использование природных ресурсов и охрану окружающей среды. Пренебрежение этим требованием ведет к отрицательным последствиям для состояния природных ресурсов и окружающей среды, устранение которых, если это вообще возможно, требует значительно больших средств, чем средства, необходимые для осуществления соответствующего планирования.

Без надлежащего планирования трудно или невозможно осуществить многие требования экологического законодательства о рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Наличие соответствующих экологических планов повышает ответственность должностных лиц за соблюдение экологического законодательства, облегчает задачи экологического контроля. Практика показывает, что все другие меры, принимаемые по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, могут оказаться малоэффективными или даже напрасными, если не будет организовано надлежащим образом экологическое планирование.

Экологическое планирование является одним из важнейших элементов экономико-правового механизма рационального природопользования и охраны окружающей среды и основывается на определенных принципах. Оно должно быть научно обоснованным, его осуществление должно опираться на доброкачественные материалы экспертизы и заключения специалистов о достаточности планируемых мероприятий для обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Цель экологического планирования та же, что и экологического права в целом: добиться гармоничного взаимодействия общества и природы, обеспечить устойчивое развитие экономики и экологии.

Как гласит народная мудрость, чтобы свободно ориентироваться в настоящем и предвидеть будущее, необходимо знать прошлое. Поэтому позволю себе бросить ретроспективный взгляд на планирование в бывшем СССР и РСФСР. Начало экологическому планированию в СССР было положено постановлением Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 года «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов»,¹ в котором Совету Министров СССР поручалось разработать мероприятия по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. Постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 29 декабря 1972 года «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»² было предписано такие мероприятия, начиная с 1974 года, включать в планы социально-экономического развития страны в качестве их составной части.

Новым шагом в развитии экологического планирования явилось постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 1 декабря 1978 года «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов»,³ предусмотревшее разработку самостоятельных территориальных комплексных схем охраны природы (ТерКСОП). Их цель – планирование комплекса мероприятий, направленных исключительно на охрану окружающей среды, предупреждение загрязнения и деградации природной среды, на обеспечение наиболее эффективного использования природных ресурсов в народном хозяйстве. Такие схемы в свое время были разработаны во многих регионах СССР и сыграли определенную положительную роль.

Коренные изменения в системе планирования развития народного хозяйства страны внесло постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 12 июля 1979 года «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы».⁴ В соответствии с этим постановлением главенствующее положение в системе планирования было отведено Комплексной программе научно-технического прогресса СССР на 20 лет (с обновлением каждые пять лет), которая была составлена на основе директивных указаний партии на длительную перспективу. Вопросам рационального использования природных ресурсов и охраны природы были посвящены разделы: 2.1. Природные ресурсы; 2.9. Агропромышленный комплекс; 2.15. Охрана природы; 4.0. Региональные проблемы научно-технического прогресса СССР. В Программе была дана характеристика состояния природных ресурсов, анализ сложившихся тенденций в их использовании и охране и т.п.

Экологическая концепция Программы нашла отражение в специальных разделах Основных направлений экономического и социального развития страны. Так, в Основных направлениях на 1986–1990 годы и на период до 2000 года – это разделы XI «Охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов» и XII «Размещение производительных сил, развитие хозяйств союзных республик». Положения Комплексной программы и Основных направлений, которые являли собой документы прогнозного характера, предполагалось материализовать в территориальных и отраслевых государственных планах экономического и социального развития.

На основе экологического планирования такого общего характера наряду с упомянутыми ТерКСОП стали разрабатываться и внедряться и другие специальные экологические планы в виде комплексных схем (программ) по рациональному использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов применительно к отдельным регионам, природно-географическим зонам. Такие программы (схемы) были составлены в свое время практически во всех субъектах Федерации, для многих природно-географических зон (Черноземье, Урал, Западно-Сибирский нефтяной комплекс, БАМ и др.). Под названием Целевая комплексная программа (ЦКП) «Экология» была составлена, например, экологическая программа для Алтайского края, которая состояла из 10 подпрограмм, посвященных планированию экологических мероприятий по отдельным природным ресурсам. Цели и задачи Программы предусматривалось реализовать через отраслевую и территориальную структуры.

Самостоятельную систему экологического планирования представляло собой планирование использования и охраны отдельных природных ресурсов. Особенно развито было планирование использования и охраны земельных ресурсов, высшей формой которого явилась Генеральная схема использования земельных ресурсов СССР (союзной республики). В ней предусматривалось решение наиболее крупных социально-экономических и научно-технических задач по организации эффективного использования и охраны земельных ресурсов на долговременную перспективу. На базе и во исполнение Генсхемы в свое время были разработаны схемы землеустройства области (края, автономной республики) и района. Они являлись документами, которые более конкретно, более непосредственно затрагивали вопросы использования и охраны земель.

На нижней ступени системы планирования земельных ресурсов находится внутрихозяйственное землеустройство, основной задачей которого является разработка обязательной для сельскохозяйственных формирований научно обоснованной системы мероприятий, обеспечивающих наиболее полное, рациональное и эффективное использование и охрану земель, повышение культуры земледелия. Внутрихозяйственное землеустройство можно назвать логическим завершением системы планирования использования и охраны земельных ресурсов.

С распадом Советского Союза и развалом социалистической экономики по существу разрушилась и изложенная выше система социально-экономического и экологического планирования. Она была далека от совершенства. Акты экологического планирования носили в основном декларативно-прогнозный характер. Ни один из них, за исключением проектов внутрихозяйственного землеустройства, не возлагал на кого-либо определенно обязанность проводить их в жизнь. Они, как правило, не имели выхода на конкретные плановые акты, через которые только и могли быть материализованы. Сами прогнозные акты далеко не всегда опирались на доброкачественные материалы экспертизы.

Предплановые (прогнозные) и плановые акты отличались множеством их количества и большим разнообразием в названиях, что свидетельствовало об отсутствии единой правовой и методической основы. К примеру, в Алтайском крае только по использованию земельных ресурсов были разработаны: Генеральная схема использования земельных ресурсов, Схема развития мелиорации, Генеральная схема противоэрозионных мероприятий, Генеральная схема использования природных кормовых угодий, Генеральная схема комплексного использования природных ресурсов бассейна р. Алей, раздел по использованию земельных ресурсов ЦКП «Экология», не говоря уже о многочисленных схемах и проектах землеустройства и системах земледелия. Множественность плановых актов породила проблему их взаимодействия и координации, создала обстановку, когда было трудно не то, что согласовать, а даже как следует осмыслить их содержание. Проблема осложнялась тем, что как в стране в целом, так и в регионах отсутствовала четко определенная система органов экологического управления. Было мало специально подготовленных экологов.

Чаще всего разработки плановых актов проводились в виде кампании и в спешном порядке, что отрицательно влияло на их качество. Например, в соответствии с решением Алтайского крайисполкома от 19 июля 1984 года технические задания на разработку ЦКП «Экология» по Алтайскому краю должны были быть подготовлены к 1 ноября 1984 года, то есть за три с небольшим месяца, а разработка ЦКП закончена в первом полугодии 1985 года, то есть всего лишь за полгода. Позднее решением от 24 апреля 1985 года крайисполком обязал представить ЦКП на утверждение уже к 30 декабря 1985 года. Этот срок также не был выдержан и ЦКП была подготовлена и утверждена лишь в январе 1987 года Разработчики как технических заданий, так и подпрограмм и программы в целом с самого начала были поставлены в условия спешки. В результате Программа, которая называлась Комплексной, на деле такой не стала. Она состояла из разрозненных подпрограмм по отдельным природным ресурсам, которые составлялись заинтересованными ведомствами без согласования с другими организациями.

Названные и другие недостатки в экологическом планировании были во многом следствием идеологизации народного хозяйства страны, когда важно было отрапортовать. Но они стали возможны и потому, что отсутствовала единая правовая база в виде отдельного нормативно-правового акта, в котором были бы определены конкретные формы планирования, порядок подготовки плановых актов, их согласования и утверждения, осуществления контроля за исполнением, меры ответственности на случай неисполнения и т.д.

К сожалению, в действующем экологическом законодательстве (общем и отраслевом) такой правовой базы нет. ФЗоООС содержал одну статью (15) под названием «Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды», которая в основном носила отсылочный характер. Но и она вопреки всякому здравому смыслу ФЗ от 28.08.2004 года была признана утратившей силу.¹

ФЗоЖМ норм о планировании использования и охраны животного мира вообще не содержит. Нет такой нормы и в ЗоН. В нем о планировании сказано лишь косвенно в ст. 4, где речь идет о компетенции СРФ. В ЗК РФ планирование ограничивается землеустройством (ст. 68). Значительно лучше выглядят в этом плане ВК и ЛК. ВК содержит две статьи. Одна (ст. 76) посвящена схемам комплексного использования и охраны водных ресурсов, другая (ст. 77) – государственным программам по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Но обе статьи носят, в основном, отсылочный характер. В ЛК специальная статья (70) посвящена государственным программам использования и охраны лесов, но она также не содержит подробностей.

В средине 90-х годов прошлого века в России начат качественно новый этап социально-экономического и экологического планирования. В соответствии с Федеральным законом от 20.07.1995 года «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»¹ планирование социально-экономи- ческого развития России осуществляется в двух формах: прогнозов (прогнозирования) и программ. Прогнозирование представляет собой систему научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития РФ, основанных на законах рыночного хозяйства. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешних отношений РФ, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов и включают в себя количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, экологической обстановки и т.п.

Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятности воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. Они составляются как по Российской Федерации в целом, так и по регионам, как по народнохозяйственным комплексам, так и по отдельным отраслям экономики. Результаты прогнозов социально-экономического развития России используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти РФ конкретных решений в области социально-экономической политики.

По срокам прогнозы делятся на долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные. Долгосрочные прогнозы разрабатываются раз в пять лет на десятилетний срок. Порядок разработки долгосрочных прогнозов социально-экономического развития определяется Правительством РФ. На их основе Правительство РФ разрабатывает концепцию социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу. Концепция – это система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. В ней конкретизируются варианты социально-экономического развития России.

В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства, данные прогноза и концепции на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Последние разрабатываются на период от 3 до 5 лет и ежегодно корректируются. Порядок разработки определяется Правительством РФ. Основу концепции социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу составляет специальный раздел в первом после вступления в должность послании Президента России, посвященный этому вопросу, в котором характеризуется состояние экономики, формируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. В ней отражается и экологическая политика государства. Программа представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную думу.

Прогноз краткосрочного социально-экономического развития составляется ежегодно. Ежегодно составляется и одноименная программа в виде уточнения среднесрочной программы с выделением задач на предстоящий год.

Экологическое планирование также осуществляется в форме прогнозов и программ. Сейчас оно представлено в основном федеральными среднесрочными целевыми программами (ФЦП). Но есть также долгосрочные и краткосрочные. Их уже разработано, утверждено и реализуется немало. ФЦП имеют различную направленность. Ряд из них призван обеспечить в целом экологическую безопасность России. Это, например, ФЦП «Обращение с радиоактивными отходами и отработанными ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996–2005 годы». Принята ФЦП «Сохранение амурского тигра», Концепция ФЦП «Обеспечение населения России питьевой водой» и др.

Утверждены также ФЦП, направленные непосредственно на охрану отдельных природных ресурсов и объектов. Среди них ФЦП «Рыба», «Государственная поддержка государственных природных заповедников и национальных парков», «Развитие курортов федерального значения», «Развитие минерально-сырьевой базы России» и др.

Внутренняя структура ФЦП в основном однотипна. Краткая характеристика программы дается в ее паспорте. В нем, в частности, указываются: наименование, основание для разработки (решение), государственный заказчик, основные разработчики, цели и задачи, сроки и этапы реализации, перечень подпрограмм и основных направлений; исполнители подпрограмм и основных направлений, объем и источники финансирования, ожидаемые конечные результаты реализации, система контроля за исполнением.

Затем в отдельных разделах раскрывается содержание программы и дается обоснование необходимости ее решения программными методами; детализируются основные ее цели, задачи, сроки и этапы исполнения; конкретизируется система программных мероприятий; расшифровывается ее ресурсное (финансовое) обеспечение; определяется механизм реализации программ и контроль за ходом ее выполнения. Важную составную часть ФЦП представляют приложения, в которых содержится перечень необходимых для реализации программ мероприятий правового, организационного, технического, кадрового и иного направления. Очень ценно, что в программах содержится подробный перечень адресатов выполнения мероприятий и указывается объем и источники финансирования, начиная с федерального уровня и кончая предприятиями и организациями.

Анализ действующих ФЦП показывает, что они по своему содержанию вполне жизнеспособны. Но подобно исправному автомобилю, работоспособность которого зависит от наличия в баках горючего, жизнеспособность ФЦП зависит от их ресурсного обеспечения. Оно пока, к сожалению, на низком уровне. Правительство ежегодно определяет перечень ФЦП, которые финансируются в предстоящий год. Значит, финансирование других, формально действующих программ, на этот год приостанавливается.

Разрабатываются экологические целевые программы в СРФ и административных районах. Так, в Алтайском крае принята целевая программа «Развитие минерально-сырьевой базы Алтайского края на 2005 год».

В последние годы экологическое планирование переживает новый виток развития. Происходит переход от планирования применительно к отдельным объектам природы к планированию обобщенному. Правительство РФ 07.12.2001 года утвердило Федеральную целевую программу «Экология и природные ресурсы России (2001–2010 годы)». Такие обобщенные программы принимаются и в регионах. Так, администрация Алтайского края 17.10.2003 года утвердила целевую программу «Основные направления по улучшению экологической обстановки, использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов Алтайского края на 2003–2010 годы».

Как ФЦП, так и региональные целевые программы имеют подпрограммы, посвященные отдельным природным ресурсам и объектам природы. ФЦП «Экология и природные ресурсы…» делится на следующие подпрограммы:

• Минерально-сырьевые ресурсы;

• Леса;

• Водные ресурсы и водные объекты;

• Регулирование качества окружающей среды;

• Отходы;

• Поддержка особо охраняемых природных территорий;

• Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений;

• Охрана оз. Байкал;

• Возрождение Волги;

• Гидрометеорологическое обеспечение безопасной жизнедеятельности и рациональное природопользование;

• Картографо-геодезическое обеспечение.

Многие ранее принятые ФЦП не охвачены ФЦП общего характера и действуют самостоятельно и финансируются отдельно. Это, например, ФЦП «Мировой океан», «Уничтожение запасов химического оружия», «Повышение плодородия почв России на 2002–2005 годы», «Преодоление последствий радиационных аварий в период до 2010 года», «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и учета объектов недвижимости (2002–2007 годы)».