12.4. Источники международно-правовой охраны окружающей среды

Источники международно-правовой охраны окружающей среды разнообразны и могут быть классифицированы по различным признакам. В зависимости от степени обязательности они могут быть разделены на две группы.

1. Источники, являющиеся носителями правовых принципов и норм и образующие так называемое «твердое», то есть обязательное право. К ним относятся международные конвенции, соглашения, договоры и другие, устанавливающие признанные государствами правила, решения международных организаций, имеющие обязательную силу для государств-членов этих организаций, международные обычаи, общие принципы права и с некоторыми оговорками – судебные решения.

2. Источники, которые содержат необязательные правила, но оказывают влияние на международные отношения силой авторитета принявших их организаций и образуют так называемое «мягкое», то есть рекомендательное право. Это, например, декларации, хартии, стратегии, которые принимаются на крупных международных экологических форумах. Среди них можно назвать декларации принципов Стокгольмской конференции 1972 года, Конференции в Рио-де-Жанейро в 1992 году, Всемирную стратегию охраны природы 1980 года, Всемирную хартию природы 1982 года и др.

Источники международно-правовой охраны окружающей среды обязательного характера по кругу участников могут быть подразделены на двусторонние и многосторонние, а последние – на глобальные и региональные.

Распространенным признаком классификации источников международно-правовой охраны окружающей среды является предметный, то есть применительно к отдельным элементам окружающей среды: растительному и животному миру, атмосферному воздуху и морской среде, почвам и минеральным ресурсам, уникальным природным комплексам и космическому пространству и т.д.

Говоря об источниках международно-правовой охраны природы, нельзя не сказать о соотношении этих источников с национальными нормами в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Такой вопрос возникает потому, что международно-правовые нормы не могут быть реализованы в отрыве от соответствующего профиля национальных норм, а национальные нормы во многих случаях в отрыве от международных. При этом источники международно-правовой охраны окружающей среды имеют приоритеты перед внутренними национальными нормами государств, создателей этих источников. Если в международных соглашениях и договорах содержатся иные нормы, чем во внутреннем законодательстве, то применяются правила международных договоров и соглашений. В экологическом законодательстве России это положение закреплено в ст. 4 ЗК, ст. 52 ЗоН, ст. 3 ЛК, ст. 82 ФЗоООС, ст. 60 ФЗоЖМ, ст. 37 ФЗоООПТ.

Говоря об источниках международно-правовой охраны окружающей среды я буду иметь в виду источники, в создании которых участвовал Советский Союз, а затем Россия как его преемник и как суверенное государство. Международное сотрудничество СССР, а затем и России в области охраны окружающей среды находит конкретное выражение в двусторонних и многосторонних соглашениях, договорах и конвенциях, которые заключались и заключаются с другими государствами. В них предусматривается охрана и рациональное использование отдельных объектов природы (наземные и водные животные и растения), природных ресурсов отдельных континентов и регионов (Арктики, Антарктики), охрана окружающей среды от отдельных видов отрицательного воздействия (радиоактивное и химическое загрязнение) и т.д. Многие из них направлены на комплексную охрану окружающей среды в двух государствах, в отдельных регионах, в глобальном масштабе.

Начнем с источников, направленных на охрану и рациональное использование отдельных природных ресурсов и отдельных участков природы. Советский Союз заключил ряд соглашений о рыболовстве и охране международных рыбных запасов. Так, в 1956 году СССР и Япония подписали Конвенцию о рыболовстве в северо-западной части Тихого океана. В этом же году СССР присоединился к Международной Конвенции о рыболовстве в северной части Атлантического океана. В 1958 и 1959 годах были заключены соглашения о рыболовстве соответственно на Дунае и Черном море. В 1976 году СССР заключил соглашение о взаимоотношениях в области рыболовства с Канадой, согласно которому Канада за пределами ее территориальных вод и рыболовных зон, но в районах, входящих в юрисдикцию Канады, разрешает советским судам лов рыбы по специальным разрешениям (лицензиям), выдаваемым компетентными органами Канады. Аналогичные соглашения были подписаны с Республикой Мозамбик (1978 г.), Финляндией (1976 г.) и др.

В настоящее время соглашение о рыболовстве и охране рыбных запасов с различными государствами заключает уже Россия. В качестве примера можно сослаться на соглашения о взаимных отношениях и сотрудничестве в области рыболовства и охраны рыбных запасов между Российской Федерацией и Новой Зеландией (1994 г.), Польшей (1994 г.), США (1995 г.), Ираном (1996 г.), Мавританией (1997 г.), Финляндией (1997 г.), Японией (1998 г.), Марокко (2003 г.). В этих соглашениях речь идет в основном об условиях лова рыбы в 200-мильной экономической зоне договаривающихся сторон.

Советский Союз стал участником ряда соглашений и конвенций о регулировании добычи и охраны ценных морских животных. Это, к примеру, Международная конвенция о регулировании китобойного промысла (1948 г.), Временная конвенция о сохранении котиков в северной части Тихого океана (1957 г.), Соглашение о регулировании пелагического¹ китобойного промысла в Антарктике. В настоящее время обязательства по таким соглашениям и конвенциям выполняет Россия как преемник Советского Союза.

СССР, а в настоящее время Россия вступают в сотрудничество с соседними государствами по вопросам охраны и использования пограничных водных ресурсов. При этом стороны договариваются о том, чтобы принять меры по предотвращению загрязнения пограничных рек сбросами неочищенных промышленных, хозяйственно-бытовых вод, отходами лесосплава, сбросами с судов и иными веществами, могущими вызвать вредные последствия для состояния этих рек, а также меры по сохранению рыбных запасов и правил регулирования рыболовства в пограничных водных системах. Такие договоренности содержатся в Конвенциях и соглашениях, заключенных между СССР и Турцией (1927 г.), между СССР и Финляндией (1965 г.), между Россией и Китаем (1994 г.), Монголией (1994 г.), Эстонией (1997 г.).

В 1959 году СССР подписывает многосторонний Договор об Антарктике, в соответствии с которым Антарктика используется только в мирных целях и не должна стать ареной или предметом международных разногласий. Договор предусматривает меры по сохранению ресурсов этого континента. Впоследствии участники Договора подписали ряд документов, направленных на охрану биоресурсов Антарктики: «Согласованные меры по охране флоры и фауны Антарктики» (1964 г.), «Конвенция об охране антарктических тюленей» (1972 г.), Протокол об охране окружающей среды к Договору об Антарктике (1997 г.) и др.

В марте 1974 года СССР вместе с другими Прибалтийскими государствами подписал «Конвенцию об охране морской среды Балтийского моря». Для наблюдения за выполнением Конвенции была создана специальная комиссия. Балтийская конвенция имеет исключительно важное значение, так как Балтийское море, имея узкий проход к океану, обновляется полностью лишь через 20 лет. В мае 1994 года Россия и Норвегия подписали Соглашение о сотрудничестве в борьбе с загрязнением нефтью Баренцевого моря.

Важными источниками международно-правовой охраны окружающей среды стал ряд документов по охране вод открытых морей от загрязнения, подписанные СССР. Это – Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью (1954 г.),¹ Конвенция по предотвращению загрязнения морских вод вредными отходами (1972 г.). Последняя Конвенция полностью запрещает сброс в моря и океаны ряда особенно опасных отходов производства, содержащих, в частности, радиоактивные вещества, ртуть, кадмий. Другая категория отходов (цинк, медь, свинец и некоторые другие) может сбрасываться в море при тщательном контроле. К третьей категории относятся отходы, которые могут сбрасываться в море при условии, если в них концентрация вредных веществ не превышает установленных пределов.

СССР, а в последствии Россия, участвуют в подготовке и подписывают ряд договоров и соглашений по предотвращению заражения окружающей среды радиоактивными отходами. Прежде всего – это Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой (1963 г.). Стороны этого договора обязались не производить испытаний ядерного оружия в атмосфере, за ее пределами, включая космическое пространство, под водой, включая территориальные воды и открытое море, и в любой другой сфере, если его взрыв вызывает выпадение радиоактивных отходов за пределами территориальных границ государства, под юрисдикцией или контролем которого производится взрыв. Сюда относится Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения (1971 г.).

В связи с усиливающейся опасностью, возникающей в результате использования ядерной энергии, подписан ряд глобальных конвенций и региональных соглашений. К их числу относятся Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии и Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации, принятые в сентябре 1986 года. Генеральной конференцией МАГАТЭ. Участники конвенций берут на себя обязательство незамедлительно оповещать те государства, которые подверглись или могут подвергнуться физическому воздействию в результате ядерной аварии; безотлагательно представлять информацию о способах сведения к минимуму радиационных последствий в этих государствах; оказывать помощь другим государствам, если такая помощь требуется.

Названные конвенции стали основой для заключения соглашений о ядерной и радиационной безопасности между Россией и рядом соседних государств. Это соглашения между Россией и Польшей об оперативном оповещении о ядерной аварии, обмене информацией, относящейся к ядерным установкам, и сотрудничестве в области ядерной безопасности и радиационной защите (май 1994 г.), Россией и Финляндией об оперативном оповещении о ядерной аварии и обмене информацией о ядерных установках (сентябрь 1994 г.), Болгарией и Россией о сотрудничестве в области мирного использования атомной энергии (май 1995 г.), Швецией и Россией о сотрудничестве в области регулирования ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии в мирных целях (ноябрь 1997 г.).

В июне 1994 года на Дипломатической конференции был принят текст Конвенции о ядерной безопасности. Конвенция принята Российской Федерацией (постановление Правительства от 3 апреля 1996 г.). Основой для реализации обязательств РФ по Конвенции является Федеральный закон об использовании атомной энергии.

Сейчас все чаще наряду с ядерной речь идет и о радиационной опасности, которая исходит не обязательно от источников ядерной энергии, но и от любого другого источника ионизирующего излучения. В связи с этим в международной практике стало характерным заключение соглашений о безопасности от двух таких источников. Этому особенно способствует происходящее в России сокращение армии и вооружения, основанного на атомной энергии. В качестве примера можно сослаться на Соглашение от 18 ноября 1997 года, заключенное между Правительством Российской Федерации и Правительством Норвегии о сотрудничестве в области охраны окружающей среды в связи с утилизацией российских атомных подводных лодок, выведенных из состава ВМФ в северном регионе, и повышения ядерной и радиационной безопасности и Соглашение от 22 ноября 1997 года, заключенное между Правительством Российской Федерации и Правительством Швеции о сотрудничестве в области регулирования ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии в мирных целях.

Можно назвать и Соглашение между Российской Федерацией и США о сотрудничестве в области безопасности хранения и транспортировки ядерного оружия в РФ в связи с его сокращением.

В ноябре 1979 года в Женеве состоялось общеевропейское совещание на высоком уровне, которое обсудило наиболее острый для данного региона вопрос о распространении загрязняющих веществ на большие расстояния и пути предотвращения такого загрязнения. В результате были приняты Конвенция о трансграничном загрязнении атмосферного воздуха на большие расстояния и Декларация о безотходной технологии и использовании отходов. В сентябре 1986 года (Стокгольм) состоялась Конференция, посвященная выполнению Конвенции 1979 года. В результате обсуждения было принято заключительное коммюнике, в котором намечены пути расширения международного сотрудничества в области охраны окружающей среды.

Советский Союз, а затем и Россия подписывают ряд международно-правовых документов об охране птиц. Так, СССР и Япония подписали Конвенцию об охране перелетных птиц, находящихся под угрозой исчезновения, и среды их обитания (1973 г.). К конвенции приложен перечень видов и подвидов птиц, в отношении которых установлен запрет на добывание, сбор их яиц, продажа, покупка или обмен их продуктов или частей. Соглашение об охране перелетных птиц заключено между Россией и Республикой Корея (1994 г.).

В июле 1975 года вступила в действие Конвенция о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящейся под угрозой исчезновения, участником которой стал и Советский Союз. Участники конвенции договорились ввести в своих странах разрешительную систему, в соответствии с которой на ввоз, вывоз и транзит каждого экземпляра (партии) животных и растений (в живом или законсервированном виде), находящихся под угрозой исчезновения, выдается специальное разрешение. В России принят нормативно-правовой акт, который вводит такую разрешительную систему, о чем будет сказано несколько ниже.

Одним из важнейших источников международно-правовой охраны окружающей среды является Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду, участником которой стал и Советский Союз (1977 г.).

Генеральная Ассамблея ООН (1982 г.) одобрила Всемирную хартию природы, в которой призвала все государства принимать специальные меры для охраны окружающей среды. Хартия хотя и носит характер рекомендательный, но, как уже отмечалось, также является источником международно-правовой охраны окружающей среды.

Россия ратифицировала Конвенцию ООН по морскому праву (1997 г.). Это обширный документ, посвященный правовому режиму моря, имеет специальные разделы по использованию и охране природных ресурсов исключительной морской экономической зоны и континентального шельфа, о сохранении живых ресурсов открытого моря и управления ими, о защите и сохранении морской среды, об ответственности государств-участников Конвенции за нарушение принятых ими обязательств.

Россия стала участницей Базельской конвенции «О контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением» и взяла на себя соответствующие обязательства. Она, в частности, обязалась обеспечить:

• сведение к минимуму производство опасных и других отходов в своих пределах (с учетом социальных, технических и экономических аспектов);

• наличие соответствующих объектов по удалению опасных и других отходов для экологически обоснованного их использования независимо от места удаления. Объекты удаления, по возможности, должны располагаться в пределах России;

• принятие мер, необходимых для предотвращения загрязнения опасными и другими отходами окружающей среды при их удалении;

• сведение к минимуму трансграничной перевозки опасных и других отходов и т.п.¹

Во исполнение Базельской конвенции Правительством РФ 1 июля 1996 года принято постановление «О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных грузов», которым утверждено одноименное Положение.² В соответствии с постановлением Правительства экспорт и импорт опасных отходов в РФ осуществляется по лицензиям, выдаваемым на основании разрешений Госкомэкологии. К Положению приложен Перечень опасных отходов, импорт (транзит) которых на (через) территорию РФ запрещается, а экспорт подлежит регулированию.

Как уже говорилось, в Рио-де-Жанейро (1992 г.) участники Конференции ООН по окружающей среде, в том числе и Россия, подписали рамочную Конвенцию ООН об изменении климата. Эта конвенция ратифицирована Россией и вступила в силу для нее с 28 марта 1995 года.³ Основная обязанность сторон конвенции уменьшить выброс газов, которые создают парниковый эффект в атмосфере, что приводит к потеплению земной поверхности и атмосферы, а это в свою очередь оказывает неблагоприятное воздействие на природные экосистемы и человечество.

Второй рамочной Конвенцией, принятой в Рио-де-Жанейро, как уже упоминалось, была Конвенция о биологическом разнообразии. Она также подписана Россией, ратифицирована Федеральным собранием и вступила в силу для России 4 июля 1995 года.⁴

Биологическое разнообразие включает в себя разнообразие популяций в рамках вида, между видами растений и животных и разнообразие экосистем. Биологическое разнообразие имеет исключительно важное экологическое, генетическое, социальное, экономическое, научное, воспитательное, культурное, рекреационное и эстетическое значение. Оно важно для эволюции и сохранения поддерживающих жизнь систем биосферы.

Между тем биологическое разнообразие существенно сокращается в результате человеческой деятельности. Поэтому все государства ответственны за сохранение биологического разнообразия на своей территории. Перед ними стоит задача предвидеть, предотвратить и устранить причины значительного сокращения или утраты биологического разнообразия в их источнике.

Основными условиями сохранения биологического разнообразия являются сохранение существующих экосистем и естественных мест обитания, поддержание и восстановление жизнеспособности популяций видов в их естественном состоянии. Исходя из этих положений, стороны конвенции взяли на себя соответствующие обязанности.

Для России эти обязанности конкретизированы в постановлении Правительства РФ от 1 июля 1995 года «О мерах по выполнению Конвенции о биологическом разнообразии» и в Положении о Межведомственной Комиссии по проблемам биологического разнообразия, утвержденном этим постановлением.¹

В последние десятилетия международное сотрудничество в области охраны окружающей среды поднимается на более высокий содержательный уровень, что выражается в выработке и заключении государствами соглашений о комплексном изучении и охраны окружающей среды. Здесь прежде всего следует назвать Соглашение о широкомасштабном сотрудничестве в области охраны окружающей среды, заключенное между СССР и США (май 1972 г.). Оно предусматривало сотрудничество в таких областях, как предотвращение загрязнения атмосферного воздуха и воды; окружающей среды в целом, улучшение окружающей среды в городах; организация заповедников; охрана морской среды от загрязнения; биологические и генетические последствия загрязнения окружающей среды и др. Для проведения в жизнь Соглашения были созданы специальная смешанная советско-американская комиссия и более десятка рабочих групп.

В 1994 году между Россией и США подписано новое широкомасштабное и многоаспектное Соглашение взамен Соглашения 1972 года, которое как бы расставило все точки над «и» между Россией и США в области охраны окружающей среды. На базе Соглашения 1994 года предполагалось подписание Декларации в области экологического воспитания и образования, Соглашение о защите окружающей среды от загрязнения на Дальнем Востоке и Арктике, планируется развитие экологического туризма на оз. Байкал и др. Кстати, Соглашение о сотрудничестве в предотвращении загрязнения окружающей среды в Арктике подписано в конце того же 1994 года.²

Такие широкомасштабные соглашения в области охраны окружающей среды Россия заключила в последние годы с Францией (1992 г.), Монголией и Бразилией (1993 г.), Испанией и Индией (1994 г.), Южной Кореей (1994 г.), Францией (1996 г.), Македонией, Литвой, Болгарией, Организацией Североатлантического договора (1998 г.), Финляндией и Швецией (2001 г.).

Говоря об источниках международно-правовой охраны окружающей среды, в создании которых принимали участие Советский Союз и Россия, нельзя умолчать о выполнении ими взятых на себя международно-правовых обязательств. Следует подчеркнуть, что Советский Союз стремился добросовестно выполнять свои обязанности, вытекающие из международных соглашений об охране окружающей среды. Старается это делать и Россия, как преемник СССР. Так, во исполнение Международной конвенции по предотвращению загрязнения моря нефтью транспортные суда наших пароходств стали оснащаться нефтеводяными сепараторными накопительными емкостями для сбора загрязненных вод и мусора с выводами на палубу и выкачки этих вод в специальные суда-сборщики или береговые отстойники. В ряде пароходств появились специальные плавучие нефтезачистные станции для мойки нефтяных емкостей судов.

Во исполнение этой же конвенции Президиум Верховного Совета СССР принял Указ (1974 г.) «Об усилении ответственности за загрязнение моря веществами, вредными для здоровья людей или живых ресурсов моря». Уголовные кодексы союзных республик были дополнены соответствующими статьями (ст. 223¹ УК РСФСР). Есть такая статья и в УК РФ 1996 года (252).

Правительство РФ в декабре 1993 года приняло специальное постановление «О мерах по организации выполнения Конвенции о защите Черного моря от загрязнения», в соответствии с которым создана Межведомственная комиссия по Черному морю. Минприроды РФ, Росводхозу и ряду других заинтересованных министерств и ведомств, администрации краев и областей было вменено в обязанность разработать концепцию оздоровления экологической обстановки в бассейне Черного моря, подпадающем под юрисдикцию РФ, с комплексом неотложных мер по реализации обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции.

В сентябре 1994 года Правительство РФ приняло постановление «О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Стороны, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения от 3 марта 1973 года.¹ Постановлением определен административный орган по конвенции.² Установлено, что вывоз с территории РФ видов животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие конвенции, допускается при наличии специального разрешения административного органа по Конвенции в РФ. Ввоз таких видов животных и растений на территорию РФ допускается при наличии разрешения административного органа по Конвенции или другого компетентного органа страны экспорта, а в случаях, предусмотренных Конвенцией, – и разрешения административного органа по Конвенции в РФ. Постановлением предусмотрены и другие меры по предупреждению незаконной международной торговли видами животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения.

Правительство РФ постановлением от 18 декабря 1997 года «Об обеспечении выполнения положений Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике» установило, что российские физические и юридические лица, осуществляют деятельность в районе действия Договора об Антарктике только на основе надлежаще оформленных разрешений, подтверждающих соответствие этой деятельности требованиям Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике, подписанного Российской Стороной в г. Мадриде 4 октября 1991 года».³

Россия приняла реальные шаги по исполнению обязанностей стороны Венской конвенции по охране озонового слоя Земли (1985 г.) и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.). В качестве примера можно назвать Постановление Правительства РФ от 03.06.1992 года «О мерах по обеспечению выполнения обязательств РФ по Венской конвенции… и Монреальскому протоколу…⁴ от 24.05.1995 года «О первоочередных мерах по выполнению Венской конвенции… и Монреальского протокола…⁵ от 05.05.1999 года «Об усилении мер государственного регулирования производства и потребления озоноразрушающих веществ в РФ»⁶, в которых предусмотрены конкретные мероприятия по охране озонового слоя, в том числе урегулирован вопрос о ввозе в Россию и вывозе из России озоноразрушающих веществ. С 01.01.1996 года Россия обязалась не производить озоноразрушающих веществ. Важным элементом в системе мер по охране озонового слоя, которые предпринимает Россия, является осуществление постоянного контроля за состоянием озонового слоя. Такой контроль ведут специальные озонометрические станции и аэрологическая обсерватория.

Нельзя не отметить и того факта, что Россия 04.11.04 года ратифицировала Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, взяв на себя тем самым обязанности последовательно сокращать эмиссию парниковых газов в атмосферу.¹

Россия выполняет взятые на себя обязательства и по другим международным соглашениям.