10.6. Правовая охрана населения и окружающей среды от радиационной опасности

10.6.1. Источники радиационной опасности

Источником радиационной опасности является ионизирующее излучение – излучение альфа-, бета-, гамма-частиц и потока протонов и нейтронов, которые испускаются в результате естественного или искусственного распада атомных ядер (радиоактивного распада) некоторых химических элементов (веществ) и которые при взаимодействии со средой образуют ионы разных знаков. Ионизирующее излучение радиоактивных веществ, проникая в живые организмы, производит в них изменения.

Если ионизирующее излучение естественного происхождения (присутствие в горных породах, например, калия – 40, тория – 232, урана – 238 и др.), то оно, как правило, из-за низкой радиоактивности негативных изменений в живых организмах не вызывает, так как к такому излучению они привыкли. Если же радиоактивность искусственная, возникшая в результате расщепления атомных ядер (техногенного происхождения – стронций – 90, йод – 131, криптон – 85, цезий – 134, цезий – 137, плутоний – 239, плутоний – 240 и др.), то она представляет большую опасность для живых организмов (наследственные изменения, лучевая болезнь¹ и т.п.).

Источники ионизирующего излучения (радиационной опасности) многочисленны и разнообразны. К ним относятся:

• ядерные установки – сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные средства; сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами; сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях; другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов;

• радиационные источники – не относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение;

• пункты хранения материалов и радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов (пункты хранения) – не относящиеся к ядерным установками и радиационным источникам стационарные объекты и сооружения, предназначенные для хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранения или захоронения радиоактивных отходов;

• ядерные материалы – материалы, содержащие и способные произвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества;

• радиоактивные вещества – не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение;

• радиоактивные отходы – ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается.

Такой перечень источников радиационной опасности дан в ст. 3 Федерального закона от 21.11.1995 года «Об использовании атомной энергии» (далее – ФЗоИАЭ), призванного регулировать отношения по использованию атомной энергии в мирных и оборонных целях.¹

Отнесение источников ионизирующего излучения и радиационной опасности к перечисленным категориям осуществляется эксплуатирующей организацией в порядке, установленном федеральным органом атомного надзора и фиксируется в соответствующем документе.

Для человека источником ионизирующего излучения могут быть и медицинские рентгенорадиологические процедуры. Поэтому при проведении таких процедур дозы облучения граждан-пациентов должны соответствовать нормативам радиационной безопасности.

Федеральный закон от 05.12.1995 года «О радиационной безопасности населения»² (далее – ФЗоРБН) требует (ст. 15) обеспечить радиационную безопасность не только при воздействии ионизирующего излучения техногенного происхождения, но при воздействии природных радионуклидов.³ Речь идет об облучении населения и работников в основном радоном и продуктами его распада, а также другими долгоживущими природными радионуклидами, скапливающимися в жилых и производственных помещениях.

Облучение естественными радионуклидами не должно превышать установленные нормативы. Для этого принимаются соответствующие меры при проектировании, строительстве и эксплуатации жилых и производственных зданий и сооружений.

10.6.2. Нормативы ионизирующего облучения

Одним из элементов механизма правового обеспечения радиационной безопасности населения и окружающей среды является государственное нормирование, которое осуществляется путем установления санитарных, строительных, гигиенических и других норм, нормативов и правил в этой области.

Основные гигиенические нормативы (допустимые пределы дозы) облучения населения на территории Российской Федерации в результате использования источников ионизирующего излучения установлены в ст. 9 ФЗоРБН:

• для населения средняя годовая эффективная доза¹ равна 0,001 зиверта или эффективная доза за период жизни (70 лет) – 0,07 зиверта. В отдельные годы допустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превышает 0,001 зиверта;

• для работников² годовая эффективная доза равна 0,02 зиверта или эффективная доза за период трудовой деятельности (50 лет) – 1 зиверта. Допустимо облучение в годовой эффективной дозе до 0,05 зиверта при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная за пять последовательных лет, не превышает 0,02 зиверта.

В названные предельные дозы облучения не включаются дозы, создаваемые естественным радиационным и техногенно измененным радиационным фоном, а также дозы, получаемые гражданами-пациентами при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур и лечения. Указанные значения пределов доз облучения являются исходными при установлении допустимых уровней облучения организма и отдельных его органов.

В случае радиационных аварий допускается облучение, превышающее установленные основные гигиенические нормативы (допустимые пределы доз) в течение определенного промежутка времени в пределах, установленных санитарными нормами и правилами.

Вместе с тем Правительство РФ вправе изменить основные гигиенические нормативы в сторону их уменьшения для отдельных территорий с учетом конкретной санитарно-гигиенической и экологической обстановки, состояния здоровья населения и уровня влияния на человека других факторов окружающей среды.

10.6.3. Правовые требования к радиационной безопасности

Общие требования к радиационной безопасности в стране содержатся в ст. 48 ФЗоООС. Согласно п. 1 этой статьи юридические и физические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов, не допускать превышения установленных нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения.

Более подробные требования к радиационной безопасности содержатся в ФЗоИАЭ и ФЗоРБН, которые можно свести к следующим восьми пунктам.

1. Деятельность по использованию источников атомной энергии, как это предусмотрено ст. 26 ФЗоИАЭ, осуществляется при наличии специального разрешения (лицензии) – надлежаще оформленного документа, подтверждающего право на занятие этой деятельностью при условии обеспечения радиационной безопасности объектов использования атомной энергии и проводимых работ. Лицензия выдается органом государственного атомного надзора эксплуатирующим источники атомной энергии организациям.

2. Решения о месте размещения, о сооружении объектов атомной энергии в зависимости от их назначения и значения, места расположения принимают либо Правительство РФ, либо Правительство РФ совместно с органами власти субъектов Федерации, или органы власти субъектов Федерации, либо даже органы местного самоуправления в порядке, определенном Правилами принятия решений о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных установок и пунктов хранения.¹ Такие решения принимаются на основании заключений государственной и с учетом общественной экологической экспертизы, подтверждающей радиационную безопасность будущих объектов.

3. В целях наиболее полного обеспечения радиационной безопасности размещение и сооружение объектов атомной энергии должны осуществляться как на основании норм и правил в области использования атомной энергии, так и с соблюдением норм и правил в области охраны окружающей среды. При этом должны быть учтены потребности в источниках атомной энергии для решения хозяйственных и оборонных задач Российской Федерации и отдельных ее регионов; наличие необходимых для размещения этих объектов условий, отвечающих нормам и правилам в области использования атомной энергии; отсутствие угрозы безопасности для объектов атомной энергии со стороны расположенных вблизи гражданских и военных объектов; возможные социальные и экономические последствия размещения таких объектов для промышленного, сельскохозяйственного, социального и культурно-бытового развития региона.

4. Для радиационной защиты населения в районе размещения объектов атомной энергии устанавливаются особые территории – санитарно-защитная зона (СЗЗ) и зона наблюдения (ЗН), в пределах которых вводится охранный режим и осуществляется постоянный контроль за радиационной обстановкой. В СЗЗ запрещается размещение жилых и общественных зданий, детских учреждений, а также не относящихся к функционированию объектов атомной энергии лечебно-оздорови- тельных учреждений, объектов общественного питания, промышленных объектов, подсобных и других сооружений и объектов, не предусмотренных утвержденными проектами СЗЗ. В ЗН органы санитарно-эпидемиологического надзора могут вводить ограничения на те виды хозяйственной деятельности, которые не отвечают требованиям радиационной безопасности и безопасности соответствующих объектов атомной энергии. Для некоторых объектов атомной энергии с учетом характеристики их безопасности СЗЗ и ЗН могут быть ограничены пределами территории объекта, здания, помещения.

5. Законченный строительством объект атомной энергии принимается в эксплуатацию в комплексе со всеми предусмотренными в проекте объектами производственного и бытового назначения. Ввод в эксплуатацию объекта атомной энергии допускается лишь при наличии у эксплуатирующей этот объект организации лицензии на право осуществления данного вида деятельности.

С момента ввода в эксплуатацию объекта атомной энергии функции по обеспечению его радиационной безопасности несет эксплуатирующая организация. Эксплуатирующей признается организация, которая специально создана и признана пригодной эксплуатировать объект атомной энергии и осуществлять собственными силами или с привлечением других организаций деятельность по размещению, проектированию, сооружению, эксплуатации объектов атомной энергии, а также деятельность по обращению с ядерными материалами.

6. Помимо выполнения общих требований, предъявляемых ко всем объектам атомной энергии, особые условия должны соблюдаться при эксплуатации судов и иных плавсредств с ядерными установками и радиационными источниками. Так, дополнительно к общим они должны соблюдать правила Морского регистра. Им разрешено заходить только в порты, перечень которых определен Правительством РФ, и в порядке, установленном федеральным органом атомного надзора. При этом администрация порта Российской Федерации должна располагать планом мероприятий по защите работников порта и других лиц в случае аварий на плавсредствах и при необходимости обеспечить его реализацию. Плавсредства с источниками атомной энергии, терпящие бедствие, могут заходить в порты РФ только в случае предварительного уведомления администрации порта и органов местного самоуправления.

7. Одно из требований к использованию атомной энергии касается транспортирования ядерных материалов и радиоактивных веществ. Их перемещение должно осуществляться в соответствии со специальными правилами транспортировки особо опасных грузов и с соблюдением норм и правил по использованию атомной энергии и по охране окружающей среды. Перевозчик ядерно-опасных материалов и веществ должен иметь лицензию на право ведения работ с использованием атомной энергии.

8. Российское законодательство (глава XIV ФЗоИАЭ) допускает экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий, ядерных материалов, радиоактивных веществ, специальных неядерных материалов и услуг в области атомной энергии. Но они осуществляются, во-первых, в соответствии с международными обязательствами России о нераспространении ядерного оружия и, во-вторых, при соблюдении требований радиационной безопасности населения.

Особую тревогу у российской общественности вызывает ввоз в Россию радиоактивных отходов в виде отработавшего ядерного топлива (ОЯТ) с иностранных ядерных установок. Как решается этот вопрос в законодательстве?

Ответ на него дается в ст. 48 ФЗоООС. Согласно п. 3 этой статьи «Ввоз в РФ радиоактивных отходов (РАО) и ядерных материалов из иностранных государств в целях их хранения или захоронения, а также затопление, отправка в космическое пространство РАО и ядерных материалов запрещается, кроме случаев, установленных настоящим ФЗ».

Эти случаи оговорены в п. 4 ст. 48 ФЗоООС. В Россию из иностранных государств могут ввозиться облученные тепловыделяющие сборки ядерных реакторов (ОЯТ). Цель ввоза: временное технологическое хранение с последующей переработкой для использования ценных компонентов (плутония и урана).

Ввоз указанных сборок разрешается при условии, что проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта и обоснована экологическая безопасность при реализации этого проекта. Условием ввоза облученных сборок является также то, что они после временного технологического хранения подлежат обязательному возврату в страну их поставки.

При этом ввоз в РФ облученных сборок осуществляется на основе международных договоров РФ.

Порядок ввоза в РФ облученных сборок определен Положением, утвержденным Правительством РФ 11.07.2003 года,¹ исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов России.

Подготовка вопроса о возможности ввоза на территорию РФ облученных тепловыделяющих сборок с иностранных ядерных установок осуществляется специально для этого созданной комиссией, Положение о которой утверждено Указом Президента РФ от 31.07.2003 года.²

10.6.4. Физическая защита объектов атомной энергии и обслуживающего их персонала

Физическая защита объектов атомной энергии представляет собой единую систему планирования, координации, контроля и реализации комплекса технических и организационных мер, направленных на: предотвращение несанкционированного проникновения на территорию этих объектов, несанкционированного доступа к ядерным материалам и радиоактивным веществам, предотвращение их хищения и порчи; своевременное обнаружение и пресечение любых посягательств на целостность и сохранность ядерных материалов и радиоактивных веществ, диверсионных и террористических актов, угрожающих безопасности ядерных установок, радиационных источников, радиоактивных веществ и пунктов хранения; обнаружение и возвращение пропавших или похищенных ядерных материалов и радиоактивных веществ и т.п.

Физическая защита объектов атомной энергии осуществляется на всех этапах проектирования, сооружения, эксплуатации и вывода из эксплуатации этих объектов, а также при обращении с ядерными материалами и радиационными веществами, в том числе при их транспортировке.

Физическая защита объектов атомной энергии обеспечивается эксплуатирующими организациями и специально уполномоченными на то государственными органами в области использования атомной энергии, а на действующих судах и плавсредствах с ядерными установками и радиационными установками – их экипажами. Для осуществления функции по физической защите объектов атомной энергии могут привлекаться органы внутренних дел и органы службы безопасности.

Угроза объектам атомной энергии может исходить не только извне (внешняя угроза), но и изнутри (внутренняя угроза). Внутренняя угроза исходит от внутреннего нарушителя – нарушителя из числа лиц, имеющих право доступа в охраняемые зоны без сопровождения и выражается в несанкционированных действиях. В целях исключения или снижения возможности таких несанкционированных действий на объектах атомной энергии действует правило двух (трех) лиц (принцип групповой работы), суть которого заключается в том, что на одном рабочем месте или в одном помещении (в том числе при вскрытии и сдаче под охрану помещений) одновременно присутствуют не менее двух (трех) человек.

Государственный надзор за обеспечением физической защиты ядерно-опасных объектов осуществляют Федеральная служба…по атомному надзору и Минобороны России в соответствии с их полномочиями.

Федеральные органы исполнительной власти, имеющие подведомственные им ядерно-опасные объекты, и организации, осуществляющие ядерную деятельность, ведут ведомственный контроль за физической защитой таких объектов.

Подробнее требования к физической защите объектов атомной энергии предусмотрены в Правилах физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов, утвержденных Правительством РФ 07.03.1997 года.¹

Наряду с защитой объектов атомной энергии закон предусматривает защиту и персонала этих объектов. В соответствии с Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормами, утвержденными Главным санитарным врачом РФ 28.10.2003 года,² персонал радиационно-опасных производств обеспечивается средствами индивидуальной защиты органов дыхания (СИЗОД). Они предназначены для того, чтобы предохранить органы дыхания человека от радиоактивных веществ, а также химически токсичных веществ, используемых или образующихся при работе с радиоактивными веществами и источниками ионизирующих излучений, присутствующих в окружающей человека атмосфере рабочей зоны в виде аэрозолей, газов, паров, воздействующих на организм человека.

СИЗОД должны обеспечить в течение заданного времени снижение ингаляционного воздействия вредных или опасных факторов производства на организм человека до величин, установленных соответствующими нормативами.

10.6.5. Радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий. Учет и контроль радиоактивных веществ и радиоактивных отходов

Важное место среди мер по обеспечению радиационной безопасности в стране принадлежит радиационно-гигиеническим паспортам организаций и территорий, порядок разработки которых утвержден Правительством РФ 28.01.1997 года.¹

Радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий включают:

• оценку радиационной безопасности населения (персонала);

• прогноз радиационной ситуации в организациях, использующих источники ионизирующих излучений, и на территориях;

• анализ эффективности проводимых мероприятий, связанных с обеспечением радиационной безопасности населения (персонала) и др.

Радиационно-гигиенические паспорта организаций, использующих источники ионизирующего излучения, ведут в установленном порядке органы управления этих организаций; радиационно-гигиенические паспорта территорий – органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий составляются ежегодно и представляются на заключение в учреждение санитарно-эпидемиологической службы России. По результатам заключения разрабатываются меры по оценке и нормализации радиационной обстановки в стране.

Учет и контроль радиоактивных веществ (РВ) и радиоактивных отходов (РАО) ведутся в соответствии с Положением о государственном учете и контроле РВ и РАО, утвержденном Минатомом РФ 11.10.1999 года.¹

Учет и контроль осуществляются с целью:

• определить количество РВ и РАО в пунктах (местах) их нахождения, хранения и захоронения;

• предотвратить потери, несанкционированное использование и хищение РВ и РАО;

• предоставить в органы государственной власти, органы управления атомной энергией, органы управления охраной окружающей среды информации о наличии и перемещении РВ и РАО, включая их импорт и экспорт;

• информационно обеспечить принятие управленческих решений по обращению РВ и РАО в интересах радиационной безопасности населения.

Учет и контроль проводятся на федеральном, региональном и ведомственном уровнях.

Кроме учета и контроля РВ и РАО осуществляется также учет и контроль индивидуальных доз облучения населения, что предусмотрено постановлением Правительства РФ от 16.06.1997 года «О создании единой государственной системы контроля и учета индивидуальных доз облучения населения».²

В заключение параграфа хотел бы дать информацию о Федеральной целевой программе «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года», которая утверждена Правительством РФ 29.08.2001 года.³

Цель Программы: завершение в основном к 2011 году мероприятий, связанных с обеспечением социально-экономической реабилитации территорий и радиационной защиты граждан РФ, подвергшихся радиационному воздействию вследствие аварий на производственном объ- единении «Маяк», Чернобыльской АЭС и испытаний ядерного оружия на Семипалатинском полигоне; возвращение радиоактивно загрязненных территорий к нормальным (без ограничения по радиационному фактору) условиям проживания населения и хозяйственной деятельности, снижение риска радиационного загрязнения объектов природной среды от потенциально опасных источников на ПО «Маяк».

Программа имеет несколько подпрограмм, которые посвящены преодолению последствий:

• аварий на Чернобыльской АЭС;

• аварий на ПО «Маяк»;

• ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

Основными задачами реабилитации территорий, подвергшихся радиационному загрязнению, являются завершение строительства и ввод в эксплуатацию объектов здравоохранения, образования, коммунального хозяйства и жилья.

Предполагаемые расходы на выполнение названных и других задач Программы составляют около 5 млрд руб.