До найважливіших функцій держави Конституцією України віднесено забезпечення прав і свобод людини, соціальний, правовий та економічний захист громадян. Саме права і свободи людини та громадянина та їх гарантії визначають зміст, спрямованість державної діяльності, а їх закріплення та забезпечення є головним обов'язком держави.

Реалізація конституційних положень значною мірою залежить від організації державного управління та адміністративного судочинства. Закріплення і забезпечення прав людини і громадянина розроблені та втілюються в життя концепцією адміністративної та судової реформи України та іншими програмними документами. Крім того, у 2001 р. Верховною Радою України на розвиток концепції поділу влади і закріплення спеціалізації судової влади приймається ціла низка законодавчих актів, які докорінно змінюють систему судоустрою. Відомо, що нова система судів загальної юрисдикції будується за принципом територіальності та спеціалізації, що є науково обґрунтова­ною формою організації діяльності судової системи України, що відповідно демократизує судову владу. Оновлена теоретична основа процесуальної діяльності судів необхідна для підвищення ефектив­ності останньої, сприяє обмеженню прийняття нею помилкових рішень, боротьбі з корупцією, хабарництвом, а також гарантує невладним суб'єктам реалізацію їхніх прав і законних інтересів. Ст. 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Ось чому дослідження сутності адміністративного судочинства, його соціальної ролі, різноманітних прав і обов'язків, його місця в системі права набуває нині особливої гостроти та практичної актуальності.

Істотним кроком в цьому процесі є запровадження в Україні системи адміністративних судів, що символізує тенденції розвитку способів, методів і засобів захисту прав громадян у їх відносинах з державною владою в цілому та її структурними підрозділами як в центрі, так і на місцях.

У сучасних демократичних державах велике значення для гаранту­вання прав людини в її відносинах із владою надається правовому

захисту з боку такого незалежного і авторитетного органу, як адміністративний суд. Судовий механізм захисту прав людини дозволяє, в певній мірі, усунути свавілля з боку державної влади, посадових і службових осіб, забезпечуючи проведення в життя принципу її відповідальності за свою діяльність перед людиною. Цей механізм і має назву - адміністративні суди. У більшості європейських країн існують адміністративні суди або спеціалізовані відділи у складі судів загальної юрисдикції.

Істотні та незворотні перетворення, що відбуваються у нашому су­спільстві з моменту набуття Україною статусу незалежності, відповід­но потребують правового забезпечення. Очевидно, що Конституція України, визначаючи базу побудови демократичної, соціальної правової держави і громадянського суспільства презумує поділ влади між різними державними інституціями, пріоритет прав людини і громадянина, судовий захист цих прав тощо, вперше встановила універсальний принцип, згідно з яким кожній особі гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, службових осіб. Це ще раз підтверджує актуальність запровадження так званої «адміністративної юстиції », тобто створення у судовій системі України адміністративних судів різної ланки.

Процес створення системи «адміністративної юстиції», тобто адміністративних судів різної ланки почався ще у 1992 році, з прийняттям Концепції судово-правової реформи. На передодні створення в Україні адміністративних судів європейського зразка з урахуванням національних особливостей актуальним є теоретичні та прикладні розробки в цій галузі, засновані на глибокому вивченні зарубіжного досвіду. Проте праць та коментарів зазначеної проблеми, що обґрунтовують національну концепцію розвитку адміністративної юстиції, до цього часу немає. Усе це ускладнює не тільки обґрунтуван­ня національної концепції розвитку адміністративного судочинства, але й тлумачення окремих норм Кодексу адміністративного судо­чинства України. Відомо також, що першим кроком, який в певній мірі висвітлював цю проблему, стало прийняття Закону України «Про судоустрій України», який визначив місце адміністративних судів у системі судів загальної юрисдикції і встановив чіткий строк для їхнього створення. Відповідно, в 2002 році Указом Президента «Про кількість суддів Апеляційного суду України, Касаційного суду України та Вищого адміністративного суду України» створено в наш час Вищий

адміністративний суд України. Відповідно до цього Указу був прийнятий Указ Президента України від 16 листопада 2004 р. «Про утворення місцевих та апеляційних адміністративних судів, за­твердження їхньої мережі та кількісного складу суддів». 1 січня 2005 р. було створено в системі адміністративних судів України місцеві адміністративні суди та 7 апеляційних адміністративних судів, виходячи з квоти семи апеляційних округів. Таким чином майже завершився процес організації системи адміністративної юстиції України, тобто системи адміністративних судів.

Таким чином, забезпечення захисту суб'єктивних публічних прав осіб від будь-яких управлінських дій незалежними судами стало складовою частиною України як правової, демократичної та соціальної держави (ст. 1 Конституції України).

Відповідно до ст. 9 Конституції України діє також і Конвенція про захист прав людини і основних свобод, ст. б якої надає кожній особі право на те, що стосовно спорів про її цивільно-правові вимоги та зобов'язання повинно відбуватися справедливе публічне провадження у незалежному та неупередженому, зв'язаному законом суді. Саме провадження в свою чергу повинно відб адміністративно-правових вимог та обов'язків. Ч. З ст. 8 та ч. 1, 2 ст. 55 Конституції України гарантують можливість правового захисту в сфері адміністративно-правових спорів, змістовно врегульовують завдання і повноваження адміністративних судів разом з Кодексом адміністративного судочинства України.

Паралельно із організаційним, економічним та кадровим забез­печенням відбувається також нормативно-правове забезпечення адміністративних судів України.

Підготовка проекту Адміністративно-процесуального кодексу почалася у 1996 році робочою групою на чолі з Першим заступником Голови Верховного Суду України В. Стефанюком, яка підготувала проект цього Кодексу. Також паралельно працювало ще кілька альтернативних груп щодо проекту Адміністративно-процесуального кодексу, які вбачали різні шляхи принципів створення цього нормативно-правового акту. Крім того, забезпечували наукове обґрунтування майбутнього кодексу такі вченні, як В. Б. Авер'я-нов, О. Ф. Андрійко, В. І, Андрєйцев, Ю, П. Битяк, І. П. Голосніченко, С. Т. Гончарук, В. М. Горшеньов, Є. В. Додін, Р. А. Калюжний, С. В. Ківалов, А. П. Клюшніченко, Л. В. Коваль, В. К. Колпаков,

уватися у встановлені законом строки. Згідно з судовою практикою Європейського суду з прав людини це стосується також і  В. В. Копєйчиков, Є. Б. Кубко, В. М. Марчук, О. І. Миколаєнко, Н. Р. Нижник, В. Ф. Опришко, О. ї. Остапенко, В. Г. Перепелюк, А. О. Селіванов, В. М. Селіванов, В. Ф. Сіренко, М. Ф. Стахурський, В. Я. Тацій, М. М. Тищенко, В. В. Цвєтков, Н. В. Хорощак, В. М. Шапо-вал, Ю. С. Шемпіученко та інші.

Базове підґрунтя спостережень і висновків щодо встановлення сутнісних характеристик адміністративного судочинства склали дослі­дження природи права на філософсько-теоретичному рівні, здійснені вченими С. С. Алексєєвим, К. С. Бєльським, Б. Н. Габрічідзе, М. Д. Загряцьковим, Д. А. Керімовим, Ю. М. Козловим, М. І, Козюб-рою, А. М. Колодієм, Б. М. Лазарєвим, В. В. Лазарєвим, О. Г. Мура­шиним, В. О. Навроцьким, Н. М. Онищенко, В. Н. Протасовим, В. Й. Ремньовим, П. М. Рабіновичем, Ю. Н. Старіловим, Ю. О. Тихо-мировим, В. А. Юсуповим, Л. С. Явич та іншими.

Обґрунтуванню нових поглядів щодо адміністративного судо­чинства в системі юридичного процесу, природи адміністративно-процесуальних норм та відносин, детермінації предмета, методу адміністративного судочинства слугували праці А. Б. Агапова, Д. М. Бахраха, Й. А. Ґалаґана, О. К. Застрожної, Л. А. Каліні-ної, А. ІЗ. Коренева, А. Н. Крамнина, Г. А. Кузьмічова, О. Є. Луньова, В. М. Манохіна, М. Я. Масленнікова, І. В. Ланової, Л. Л. Попова, Б. В. Россинського, Н. Г. Саліщевої, В. Є. Севрюгіна, В. Д. Сорокіна, М. С. Студенікіна, Ю. Н. Хаманевої, А. П. Шергіна, А. Ю. Якимовата ін.

Роботи вітчизняних і зарубіжних фахівців утворили теоретичну базу для нового погляду на правову природу, зміст і структуру адміністративного судочинства. Вони дали змогу через детальний теоретичний огляд історичного становлення суті та змісту адмі­ністративного судочинства довести, що інститут адміністративного судочинства перетворився в нову галузь права.

У липні 2005 року було прийнято Кодекс адміністративного судочинства України, що набрав чинності 1 вересня цього ж року. З прийняттям цього нормативно-правового акта фактично завершився перший, найважливіший етап процесу правового забезпечення діяльності адміністративних судів України.

Слід зазначити, що Кодекс адміністративного судочинства посідає серед інших кодифікованих актів важливе і особливе місце, тому що належить до законодавчих актів, що мають на меті, як ми вже зазначали, захист прав і свобод суб'єктів права від свавілля органів державної влади. Цей систематизований законодавчий акт встановлює основні засади здійснення адміністративного судочинства, дає визначення основних понять та категорій, що використовуються і застосовуються у зазначеній сфері, а також містить цілу низку норм, що регулюють відносини зі створенням умов для судового захисту прав і свобод, які були невідомі раніше чинному законодавству.

У зв'язку з наявністю у Кодексі адміністративного судочинства України значної кількості нових положень, що стосуються оптимізації правового регулювання сфери державного управління, природи судового адміністративного судочинства, його процесуальної струк­тури, співвідношення між суб'єктами та об'єктами судового адмі­ністративного судочинства при розгляді справ, питань судових процедур та інших нових положень концептуального характеру, виникає необхідність їхнього тлумачення, визначення сутності та особливостей змісту в нових умовах, що й зумовило необхідність підготовки цього науково-практичного коментарю до Кодексу адміністративного судочинства України, завданням якого є надання наукової і практичної допомоги в ознайомленні з новими положеннями адміністративного судового провадження як суддям, іншим практич­ним працівникам, так і усім тим, хто зіштовхується з необхідністю захисту своїх прав у зазначеному порядку

Стаття 1. Призначення Кодексу адміністративного судочинства України

Ср, 02/04/2009 - 23:59 — Консультант

 

1. Кодекс адміністративного судочинства України визначає повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адмі­ністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства.

Правову основу діяльності судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ складає Кодекс адміністративного су­дочинства України від 6 липня 2005 року. В останні роки, особливо з 2005 року в науці і правозастосовчій практиці стали більш поширені погляди про більшу юридичну силу Кодексу адміністративного судочинства України в порівнянні з іншими законами, які містять процесуальні норми. При цьому вказують на цілком спірні, як уявляється, розділення законів на загальні і спеціальні, у відповідності з якими Кодекс адміністративного судочинства є спеціальним, а тому інші закони не можуть бути застосовані до адміністративного судочинства, якщо Кодекс адміністративного судочинства не містить подібних приписів.

Основний недолік таких поглядів, на нашу думку, полягає в тому, що вони є юридично необґрунтованими та суперечать існуючому праворозумінню, а отже, є шкідливими як для теорії, так і для практики адміністративного судочинства. В дійсності в законі можуть бути норми, які містять загальні положення або спеціальні, проте норма, в якому б вона законодавчому акті не знаходилася, обов'язкова для застосування до тих відносин, які вони регулюють. Саме останнє визначає її приналежність до певної галузі права. Тому норма права є процесуальною, коли вона визначає повноваження щодо розгляду адміністративної справи, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства і тоді, коли вона знаходиться в Законі України «Про прокуратуру», в Цивільному кодексі України, в Законі України «Про адвокатуру» тощо.

Згідно з коментованою статтею цього Кодексу, предметом його регулювання є: 1) повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції; 2) порядок звернення до адміністративних судів; 3) порядок здійснення адміністративного судочинства.

У відповідності з даною статтею Кодекс адміністративного судочинства України визначає повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції. Згідно граматич­ного тлумачення термін «повноваження» означає «право, наданекому-небудь для здійснення чогось» (див.: Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад, і голов. ред. В. Т. Бусел. - К.; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2003. -С. 814). Отже, повноваження адміністративних судів означає їх право на розгляд справ адміністративної юрисдикції. Іншими словами, це є не що інше як компетенція, «коло повноважень якої-небудь особи, організації, установи або особи» (див.: Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад, і голов. ред. В. Т. Бусел. - К.; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2003. - С. 445), адміністратив­ного суду. Виділення інституту справ адміністративної юрисдикції зумовлене необхідністю чітко визначити сферу повноважень адмі­ністративних судів. Уперше термін «справа адміністративної юрисдик­ції» на законодавчому рівні з'явився в законі України «Про судоустрій України». Так, згідно із Законом України від 21 червня 2001 р. «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій» ст. 4 Закону «Про судоустрій України» стала передбачати і розгляд у судах загальної юрисдикції і адміністративних справ. В новому Законі від 7 лютого 2002 р. «Про судоустрій України» такі справи називаються справами адміністративної юрисдикції і визначаються як «адміністративні справи, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування». Слід зазначити, що термін «справи адміністративної юрисдикції», який використовується в ст. 1 Кодексу про адміністративне судочинство, є невдалим з огляду на те, що під адміністративною юрисдикцією також розуміють «діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, уповноважених законодавством розглядати і вирішувати справи про адміністративні правопорушення». Отже, слід зазначити, що поняття «справа адміністративної юрисдикції» ширше в буквальному формулюванні, ніж це має бути насправді. В цьому випадку суд має застосувати обмежувальне тлумачення, оскільки тут має неспівпадіння тексту і змісту норми Кодексу адміністративного судочинства України, коли її значення більш вузьке за словесне вираження. Отже, тут обмежуваль­не тлумачення дає підставу застосувати закон до більш вузького кола справ, а саме тільки до таких адміністративних справ, які лише зглядають і вирішують адміністративні суди та які відносяться до повноваження адміністративних судів. Таким чином, слід констату­вати, що предметом будь-якого судового розгляду, в тому числі і стосовно справ адміністративної юрисдикції, як правило, є правові спори. В окремих випадках суди вирішують питання безспірного характеру з метою попередити можливе порушення прав та інтересів людини. До юрисдикції адміністративних судів також належать спірні правовідносини.Особливістю цих правовідносин є публічний характер, тобто це правовідносини, що виникають або виникатимуть у сфері реалізації публічної влади. Обов'язковою стороною в таких спорах має бути представник публічної влади (орган державної влади, орган місцевого самоврядування тощо). До публічно-правових спорів також відносяться кримінально-правові відносини щодо переслідування особи за вчинення злочину (проте вони вирішуються в порядку кримінального судочинства, а не відносяться до юрисдикції адміністра­тивних судів). Крім того, юрисдикція адміністративних судів щодо вирішення публічно-правових спорів обмежується юрисдикцією Конституційного Суду України. Таким чином, адміністративні суди мають вирішувати всі публічно-правові спори, за винятком тих, що згідно з Конституцією України чи іншим законом вирішується в іншому порядку судового провадження.

У відповідності зі ст. 1 Кодексу адміністративного судочинства України під справами адміністративної юрисдикції, з врахуванням обмежувального тлумачення, слід розуміти публічно-правові спори, в яких однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їх службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції відповідно до законодавства або на виконання делегованих повноважень. Таким чином, адміністративні суди повинні вирішувати всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом передбачений інший порядок судового вирішення.

Отже, до повноважень адміністративних судів належить розгляд таких справ: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проход­ження, звільнення з публічної служби; 3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів; 4) спори за зверненням суб' єкта владних повноважень У ви­падках, встановлених законом; 5) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму.

Компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що належить вирішувати в порядку кримінального судо­чинства; 3) про накладення адміністративних стягнень; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Конституційний Суд України зробив висновок, що суди загальної юрисдикції уповноважені вирішувати спори щодо законності постанов Верховної Ради, актів глави держави й уряду. Так, згідно з одним із рішень Конституційного Суду, «Постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України є підзаконними актами (стаття 91; частина третя статті 106 Конституції України), тобто такими, що приймаються на основі та на виконання Конституції і законів України і мають відповідати їм. Тому вони можуть пе­ревірятися на відповідність не лише Конституції, а й законам України. Перевірка законності зазначених актів є функцією судів загальної юрисдикції» (див.: Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частин другої, третьої статті 124 Конституції України (справа щодо підвідомчості актів про призначення або звільнення посадових осіб) від 7 травня 2002 року // Офіційний вісник України. - 2002. - № 20. - Ст. 993).

Згідно з іншим рішенням Конституційного Суду, повноваження судів загальної юрисдикції «стосовно розгляду справ, у яких однією із сторін є Кабінет Міністрів України, в тому числі справ у спорах про визнання недійсними його актів, з підстав, зазначених у законодавстві, відповідає частині другій статті 124 Конституції України, за якою юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (констйту-ційність) актів Кабінету Міністрів України (пункт 1 частини першої статті 150 Конституції України), а не про їх законність» (див.: Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) пункту 1 статті 14 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про підсудність спорів Вищому арбітражному суду України) від 1 жовтня 1998 року // Офіційний вісник України. -1998.-№ 44.-Ст. 1639).

Стаття 13 Європейської Конвенції про захист прав людини і основних свобод кожному гарантує право на ефективний засіб правового захисту своїх прав і свобод у відповідному національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене офіційними особами.

Ст, 1 Кодексу адміністративного судочинства України за призначен­ням до предмету регулювання цього Кодексу відносить також порядок звернення до адміністративних судів. Конституційне право на судовий захист (тобто право на звернення до адміністративного суду) закріп­люється ст.ст. 6, 7,13,104,171,172,173,174,175,176,177,179,180, 181,182,183,185,186,211,212, 236, 246, 249 Кодексу адміністратив­ного судочинства України. Важливо, щоб у суб'єкта звернення за судовим захистом не була тільки процесуальна правоздатність або процесуальна дієздатність, але й правоздатність по конкретній адміністративній справі. За таким захистом може звернутися по конкретній адміністративній справі лише зацікавлена особа. Юридич­ною заінтересованістю володіють тільки ті, хто звертаються до суду, хто є учасником спірного матеріального правовідношення або ті, кому законом надано право порушувати адміністративну справі в інтересах інших осіб (ст.ст. 60, 61 Кодексу адміністративного судочинства України). Як уявляється, спірним є ствердження, що останні із перерахованих не є зацікавленими, а лише наділені цим правом для захисту інтересів інших осіб. Ці учасники адміністративного процесу беруть участь, тобто наділені юридичною заінтересованістю, проявом якої і є право порушити адміністративну справу.

Зацікавлені особи при зверненні до адміністративного суду зобов'язані дотримуватися встановленого процесуального порядку звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів.

Крім того, необхідно зазначити, що Кодекс адміністративного судочинства України визначає порядок адміністративного судочинст­ва. Провадження в адміністративних справах (судочинство) прояв­ляється в процесуальних діях судді (суду) та інших учасників судочинства. При найближчій процесуальній меті ці дії об'єднуються в стадії (наприклад, стадія порушення адміністративної справи, підготовки справи до судового розгляду, судовий розгляд). Згідно з

принципом диспозитивності адміністративний суд позбавлений права ініціювати судовий адміністративний процес.

Порядок здійснення адміністративного судочинства регламентуєть­ся розділами третім, четвертим та п'ятим Кодексу адміністративного судочинства України.

Зазначений кодекс складається з 272 статей, що об'єднані у шість розділів. Великі розділи складаються з глав.

Останній розділ Кодексу - розділ VII «Прикінцеві та перехідні положення» - складається з 15 пунктів. У ньому встановлено дату і порядок набрання чинності Кодексом, врегульовано розподіл адмі­ністративної юрисдикції між загальними і господарськими судами в процесі створення адміністративних судів, а також внесені необхідні зміни до Цивільного процесуального кодексу України та деяких інших законів у зв'язку з запровадженням Кодексу адміністративного судочинства.