2.6 Становление административно-командной системы управления

Определение «административно-командная система» (АКС) получил широкое распространение в публицистике конца 80-х гг. Зачастую он употреблялся как синоним понятия тоталитарный политический режим. С первой половины 90-х гг. все больше используется термин «тоталитаризм» в классической западной интерпретации. Он понимается как форма государственной власти, при которой осуществляется полный (тотальный) контроль государства над всеми сферами общества, как политический режим, установленный в конце 20-х гг. в СССР.

При этом понятие административно-командная система не исчезает, а употребляется в исследовании механизма государства как технологический аспект, характеристики тоталитарного государства в СССР 30-х гг.

В историко-юридической литературе отсутствует единое мнение насчет времени оформления АКС в СССР. Одни ученые связывают ее становление с политико-государственной реформой 1922—1923 гг., другие соотносят завершение этого процесса с окончательной победой сталинизма, административно-территориальными преобразованиями конца 20-х— начала 30-х гг., когда эволюция механизма государства, политического режима в СССР получают резкое ускорение.

Индустриализация. Коллективизация. Изменения в управлении экономикой. В период НЭПа обострилась политическая борьба в верхних эшелонах власти, в центре которой были вопросы строительства нового общества СССР при отсутствии всемирной революции. В такой ситуации СССР должна была стать организационной и военно-технической базой мировой революции, завоевать «экономическую самостоятельность» и превратиться из страны, ввозящей машины и обо­рудование, в страну, «производящую машины и оборудование». Такое направление развития определил XIV съезд правящей большевистской партии в 1925 г. В конце 1920-х гг. началась индустриализация — создание крупного машинного производства во всех отраслях хозяйства, особенно в промышленности. Она должна была осуществляться за счет внутренних резервов и накоплений путем максимальной перекачки средств из сельского хозяйства в сферу индустрии. Именно на такой перекачке настаивали левые в ВКП(б), которые взяли на вооружение идею Троцкого о «сверхиндустриализации» за счет крестьянства, которую затем поддержал Сталин.

В Беларуси индустриализация была частью единого процесса индустриализации СССР. Исходя из особенностей промышленного производства, имеющегося сельскохозяйственного сырья, аграрной перенаселенности белоруской деревни, безработицы в городах (около 50 тыс. человек), X съезд КП(б)Б в декабре 1925 г. и апрельский Пленум ЦК 1926 г.определили курс на развитие промышленности по переработке местного сырья, отраслей по производству употребляемых товаров. Было определено также развитие особых отраслей промышленности, которые базировались на привозном сырье, в том числе сельскохозяйственного машиностроении.

В соответствии с решениями XV съезда ВКП(б) был разработан пятилетний план развития народного хозяйства БССР – 1928/29—1932/33 гг. Его контрольные числа в феврале 1929 г. принял XII съезд КП(б)Б, а в мае 1929 г. утвердил IX Всебелорусский съезд Советов.

Во второй половине 1929 г. Сталин начал осуществлять «большой скачек» в развитии страны. Оптимальный план первой пятилетки был отброшен как устаревший и были навязаны повышенные задания. На завершающийся 1932 г. планировался прирост промышленной продукции БССР на 22,3% больше, чем было предусмотрено заданием. Вскоре было объявлено, что целый ряд отраслей промышленности может выполнит пятилетку за 3 года.

Коллективизация. Во второй половине 20-х г. темпы сельскохозяйственного производства начали замедляться. В 1927 г. в стране возник кризис хлебозаготовок. Страна недобрала 128 млн. пудов зерна. План хлебозаготовок в Беларуси был выполнен только на 71,5%. Кризис хлебозаготовок возник как результат рыночного неравновесия, а не как отражения кризиса сельскохозяйственного производства. Безусловно, сокращение государственных заготовок зерна создало угрозу планам промышленного строительства, усложнило экономическое положение, усложнились социальные конфликты в городе и селе.

По проблеме возникновения кризиса зернозаготовок и путей его преодоления выявились коренные расхождения в позициях Бухарина и Сталина. Для Сталина кризис хлебозаготовок объяснялся кулацкой стачкой. Пути в преодолении трудностей виделись ему в беспощадном уничтожении врагов, среди которых на первом месте стояли кулаки.

Предложения Бухарина о выходе из кризиса на путь нэпа (отказ от «чрезвычайных мер», сохранение курса на возрастание сельского хозяйства, развитие торгово-кредитных форм кооперации, повышение цен на хлеб и др.) были отвергнуты как уступка кулаку и проявление правового оппортунизма. Перевод сельского хозяйства на пути крупного обобщенного производства стал рассматриваться как способ решения зерновой проблемы и одновременно ликвидации кулаков, как главных врагов Советской власти.

«Теоретическим» обоснованием борьбы с правым направлением внутри партии, проведения форсированной коллективизации, ликвидации кулака как класса явилась статья Сталина «Год великого перелома», опубликованный 7 ноября 1929 г. В нем утверждалось, что в колхозы будто бы пошли основные, средние массы крестьянства, что в социалистическом преобразовании сельского хозяйства уже получена «решающая победа» (на самом деле в колхозах тогда находилось 6-7% крестьянских хозяйств).

После ноябрьского Пленума ЦК ВКП(б) 1929 г. началось нарастание темпов коллективизации. В течение месяца показатели увеличились больше чем вдвое. К осени 1930 г. коллективизацию предусматривалось завершить в важнейших зерновых районах страны, к осени 1931 — весны 1932 гг. в основных районах и в целом по Союзу — на протяжении пятилетки. Несмотря на то, что Беларусь не относилась к производителям зерна, январский (1930 г.) Пленум ЦК КПБ (б) принял решение до конца 1931 г. завершить коллективизацию всех бедняцко-средних хозяйств. Форсирование темпов коллективизации в конце 1929 г. первые месяцы 1930 г. сопровождалось активизацией борьбы с кулачеством. 30 января 1930 г. было принято постановление ЦК ВКП(б) «О мероприятиях по ликвидации кулацких хозяйств в районах полной коллективизации».

Перегибы в обобщении скота резко обострили ситуацию в стране.

2 марта 1930 г. «Правда» опубликовала переработанный примерный статут сельскохозяйственной артели, который в некоторой степени учитывал настрои крестьян. В том самом номере газеты появился артикул Сталина «Головокружение от успехов», в котором вся ответственность за нарушения возлагались на местных работников. 17 апреля 1930 г. бюро ЦК КП(б)Б приняло резолюцию «О борьбе с перегибами в колхозном движении». После этих решений произошел отток крестьян колхозов.

Отступление в марте было тактичным ходом, который ослабил напряжение в деревне. Осенью началась новая волна коллективизации. Октябрьский (1930 г.) Пленум ЦК КП(б)Б снова признал необходимым ускорить темпы коллективизации, а в начале 1931 г. Бюро ЦК КП(б)Б приняло решение о завершении коллективизации под весну этого же года. До конца пятилетки в БССР было коллективизировано 43,3% крестьянских хозяйств и обособлено 47,1% посевных площадей.

Итоги коллективизации законодатели закрепили в двух актах— «Примерных уставах сельскохозяйственных артелей» (1930 г. —первый, 1935 г. — второй). Она означала коренные изменения всего строя жизни основной массы населения республики. Её результатом явилась ликвидация многоукладности в экономике и создание коллективных хозяйств. Самостоятельность колхозников с самого начала была ограничена, что тормозило их инициативу, хозяйственный рост. Коллективизация сельского хозяйства сопровождалось ликвидацией так называемого кулака, как класса. Это означало конфискацию его имущества, средств производства и выселение с места жительства.

Проведение индустриализации и коллективизации потребовало серьезных изменений в управлении экономикой. Уже хозяйственный кризис 1925 г. привел к нарастанию планово-регулирующих элементов в экономике. Сам процесс ликвидации кризиса складывался из комплекса мер планово-административного воздействия (сокращение кредитования, регулирование цен, вытеснение частичной торговли и т. д.) и рыночного регулирования. В 1925 г. были составлены цифры для народного хозяйства в целом. В 1929 г. был принят первый перспективный план развития. С этого времени план-директива стал противопоставляться плану-прогнозу.

В 1927 г. был реорганизован аппарат ВСНХ: вместо единого центрального управления государственной промышленностью были созданы отраслевые главные управления. На них опиралось в своей деятельности планово-экономическое управление. Сложилась трехзвенная система управления: главк-трест-предприятие. С 1930 г. от ВСНХ стали отделяться самостоятельные отрасли управления: пищевая, легкая и т.д. Реконструкция экономики в направлении централизации и планирования привела с существенным преобразованиям и в других ведомствах и системах.

С 1927 г. производственное руководство сельским хозяйством осуществляли специальные органы — Зернотрест, Сельхозснабжение. В 1929 г. образуется единый Наркомат земледелия СССР, принявший на себя планирование, регулирование и кредитование сельского хозяйства. Для централизации работы по заготовкам разрозненные заготовительные органы были объединены в Комитет по заготовкам при СНК. С начала 1923 г. появляются Машино-тракторные станции (МТС), которые стали центрами, осуществлявшими контроль за сельскохозяйственными производствами и т.д.

В мае 1929 г. Пятый съезд советов СССР принял вариант первого пятилетнего плана. С этого времени административный способ распределения ресурсов в промышленности подменил собой планирование, что стало результатом противоречий между плановыми показателями и реальными возможностями их выполнения.

Социально-экономические результаты хозяйственного строительства в конце 20—30 гг. были противоречивыми. С одной стороны, хозяйственное строительство позволило создать в СССР хозяйственный комплекс, что выводило страну на рубежи всемирного технического прогресса. На заложенной в 30-е г. технической базе стала возможной победа в войне и обновление послевоенного строительства. Индустриальное строительство привело к повышению культурно-технического уровня общества. С другой стороны, социалистическое строительство сопровождалось большими материальными и людскими потерями, были ликвидированы разные формы собственности, государство стало единым монополистом в сфере производства и размещения, сформировался затратный механизм хозяйствования, образовалась командно-административная система управления всеми сферами общественной жизни.

Роль РКП(б)—ВКП(б) в государстве. Срастание партаппарата и госаппарата власти. Особенностью общественно-политической жизни начала 20-х гг. явилось оформление однопартийной системы, хотя после второго провозглашения БССР компартия еще признавала возможным участие левых партий национальной демократии, которые находились на платформе советской власти, в становлении белорусской государственности. Однако в силу различных причин национально-демократические партии и движения слабели, раскалывались. Значительная часть членов становилась на позиции советской власти и коммунистической партии.

После ликвидации в марте 1921 г. Бунда часть его членов влилась в КП(б)Б. В начале 1921 г. в соответствии с решением ЦК КП(б)Б была фак­тически разгромлена Белорусская партия социалистов-революционеров, которая по числу членов более чем в 4 раза превосходила коммунистиче­скую и контролировала еще 10-тысячную молодежную организацию. 800 активных ее членов были арестованы, состоялся ряд судебных процес­сов. В июне 1924 г. БПС-Р самораспустилась. Со временем такие же меры были приняты по отношению к молодеж­ным организациям: «Труд и свет», Евкомол (еврейский комсомол), «Юно­шеский синдикализм», «Союз крестьянской молодежи», «Альтруист» и др. Комсомол Беларуси, первый съезд которого состоялся в сентябре 1920 г., стремясь к монопольному влиянию на молодежь, противопоставлял себя этим организациям, обвиняя их в национализме, контрреволюционной деятельности.

На фоне ухода с политической арены национально-демократических партий правящая, коммунистическая партия укрепляла свои позиции. В начале 1922 г. в ее рядах было 4,8 тыс. человека, в том числе 2,1 тыс. рабо­чих и 847 крестьян. Примерно 72% ее составляли русские (78, 93). В январе 1929 г. она насчитывала уже 33,3 тыс. членов, среди них 19,8 тыс. рабочих и 7 тыс. крестьян (35, 75). К этому времени более половины членов партии были белорусами. Однако уровень их общей и политической культуры был недостаточно вы­соким. В 1927 г., по данным партийной переписи, 27,5% членов КП(б)Б не имели начального образования, а с высшим их было всего 0,6% (64, 90-91). Тем не менее в 1920-е годы большевистская партия, благодаря своей либе­ральной экономической и культурной политике, курсу на белоруссизацию всей общественной жизни пользовалась широкой популярностью.

Таким образом, уже в 20-е гг. в БССР, как и в целом в СССР сложилась однопартийная система. Все партии, которые существовали еще в предыдущий период, исчезли, хотя формально закон не запрещал создание и существование других, кроме ВКП(б), политических партий.

Если рассматривать процесс становления АКС в СССР, то важной вехой стала партийно-государственная реформа 1922—1923 гг. преследовавшая цель установить диктатуру узкого круга партийного руководства, опирающегося на аппарат и через него передающего директивы партийным комитетам, которые таким же образом действовали по отношению к партийным организациям. Ее значимыми компонентами были: «назначенчества» (все назначения руководителей высшего и среднего звена утверждались вышестоящими партийными органами), повсеместное вмешательство органов ВКП(б) в деятельность Советов, установление тотального контроля над информацией, изменение функций секретариата ЦК партии. Однако, несмотря на существенные изменения в политической сфере в 20-е гг. завершение процесса становления АКС предполагает реформирование не только высших эшелонов власти, но и местной системы управления. Более того, политическая конверсия ВКП(б) завершилась только в 1934 г. созданием промышленных, сельскохозяйственных, транспортных отделов ЦК, обкомах, крайкомах. Они практически сосредоточили в своих руках руководство народным хозяйством, выполнение хозяйственных функций.

Задача организационной перестройки парторганизаций в деревне была выдвинута XVI съездом ВКП(б) и конкретизированы в «Положении о ячейке ВКП(б) в колхозах» (февраль 1931) тем самым был закреплен не территориальный принцип построения партийной системы в сельской местности, а производственный. Основным методом работы обкомов, райкомов ВКП(б) 30-х гг. было руководство производственными процессами в деревне через жесткое администрирование, в том числе через систему уполномоченных. Наряду с ВКП(б) одним из важных звеньев АКС были Машино-тракторные станции (МТС), которые сосредоточили у себя практически всю технику, что позволяло осуществлять с их стороны диктат в отношении колхозов. Почти два года 1933—1934 гг. при МТС действовали политотделы. МТС стали чрезвычайными органами в деревне, которые регламентировали всю ее жизнедеятельность. Методы и формы работы политотделов совпадали с методами руководства ВКП(б). Они контролировали не только производственные процессы, но и деятельность партийных ячеек в обслуживаемых колхозах. Ряд функций политотделов сохранился у МТС и после ликвидации чрезвычайных органов. Директора МТС, наряду с другими лицами в районе, несли персональную ответственность за всю экономическую жизнь сельхозартелей. МТС являлись ведущей государственной структурой по изъятию из деревни сельхозпродуктов.

Заметную роль в жизни села в этот период играли местные Советы. При недостаточности партийных кадров, малой сфере влияния МТС органы государственной власти в первой половине 30-х гг. несли на себе большую часть обязанностей по осуществлению диктатуры пролетариата в крестьянской среде. Помимо проведения преобразований на них ложилась обязанность обеспечения социальной базы реформ, формирования общественного мнения в поддержку политики партии и правительства.

Перестройка деятельности местных Советов, которая началась в 1930 г. была нацелена на расширение полномочий органов власти, как в производственной сфере, так и общественно-культурной, бытовой жизни общества. Эта перестройка была связана с необходимостью упорядочения руководства местной промышленностью, а также в связи с ликвидацией округов и задачами укрепления районного и сельского звеньев власти. Контроль и ответственность за работу местной промышленности перешли в компетенцию местных Советов. Более того, городские Советы вынуждены были заниматься и вопросами сельского производства. Реформа деятельности местных органов власти не только расширяла компетенцию Советов, но и меняла их роль в системе управления страной на местах. В работе местных Советов наблюдалась жесткая регламентация и осуществление тотального контроля за жизнью деревни, и внутри самих Советов. Система уполномоченных была неотъемлемой частью административной технологии не только партийных, но и советских органов.

Если проследить систему взаимодействия компонентов АКС, то можно отметить, что партийные органы осуществляли руководство не только общей политической линией поведения сельсоветов, но и вмешивались непосредственно в их повседневную хозяйственно-организационную работу. Сама суть руководства сводилась к разверстке опускаемых сверху заданий, к контролю за их выполнением. Более того, партийные органы ставили своей задачей повседневную опеку со стороны коммунистов каждого члена Совета. Сельские советы совместно с руководством МТС прорабатывали планы массовой работы, производственных заданий. Политотделы МТС держали под особым контролем создание и функционирование секций Советов, депутатских групп в колхозах и совхозах. Обратная связь — от сельсовета к МТС — была ограничена.

В 20—30-е гг. укоренилась практика подмены советского руководства партийным, когда директивы партии, как правило, оформлялись в государственном порядке, а иногда действовали и непосредственно. Основным итогом становления АКС стали сращивание государственного и партийного аппаратов, установление приоритета плановых и распределительных функций хозяйствования, унификация правовой системы и правоприменительной практики.

А Конституция СССР 1936 г. уже юридически закрепила руководящее положение коммунистической партии, ставшей монополистом в системе государственного управления.

Советское государство, как и прежде, строилось на основе принципа демократического централизма. Однако усиливается централизация государственного управления.