Глава 26. Местное самоуправление

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. “В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти” (ст. 12 Конституции).

Указами Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 “О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации” и от 26 октября 1993 г. № 1760 “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации” была прекращена деятельность районных, городских, районных в городах, городских в районах, сельских и поселковых Советов народных депутатов. Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция РФ также не предусматривает представительных органов государственной власти на указанных территориальных уровнях. Вместо этого она устанавливает, что население названных территорий осуществляет свою власть через органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти и в пределах своих полномочий самостоятельны и независимы.

В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы и другие органы местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Система местного самоуправления включает три элемента:

1. местную администрацию;

2. местные референдумы, собрания, сходы и иные формы непосредственной демократии;

3. органы территориального общественного самоуправления.

Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение всех вопросов местного значения через избираемые гражданами органы или непосредственно выполнение решений органов государственной власти, принятых ими в пределах своей компетенции в интересах местного населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность. Экономические, правовые и организационные вопросы управления муниципальной собственностью регулируются только законом.

В компетенцию органов местного самоуправления входит:

1. управление муниципальной собственностью;

2. формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

3. установление местных налогов и сборов;

4. охрана общественного порядка;

5. иные вопросы местного значения.

К компетенции органов местного самоуправления Конституция Российской Федерации относит самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции).

Конкретные направления деятельности органов местного самоуправления определяются законодательством о местном самоуправлении.

Муниципальное собрание Московских муниципалитетов утверждает смету доходов и расходов и отчет о ее исполнении; утверждает годовую программу (план) социально-экономического развития и застройки территории и рассматривает отчет о ее исполнении; утверждает порядок управления муниципальной собственностью; рассматривает иные вопросы, отнесенные к ведению муниципального собрания. Муниципальное собрание вправе осуществлять контрольные функции, в том числе за деятельностью главы муниципалитета.

К компетенции территориального общественного самоуправления относятся следующие вопросы: избрание органов общественного самоуправления и принятие Уставов или Положений о них; утверждение программы деятельности органов территориального общественного самоуправления по социально-экономическому развитию территории; утверждение отчетов о выполнении программ; другие вопросы, затрагивающие интересы населения данной территории и относящиеся к компетенции органов общественного самоуправления.

В настоящее время вступил в действие Федеральный Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 6 октября 2003 года.

Территория каждого государства (в федерации – его субъектов) делится на административно-территориальные единицы низового (общинного), среднего (районного) и высшего (областного) звена. К общинам могут быть отнесены и малые селения и очень крупные города, если они обладают городскими хартиями (в англосаксонских странах). Кроме названных ступеней при четырехзвенном делении бывают также и другие единицы, иногда существует два звена (например, в современных Болгарии и Польше), сохраняются также особые исторические единицы, не являющиеся в точном смысле административно-территориальными, но используемые в процессе государственного управления (например кантоны во Франции для организации выборов). Наконец, есть и автономные образования, и если это не политическая (законодательная), а административная автономия, система ее органов близка к структуре органов в административно-территориальных единицах (например в Китае).

В каждой из административно-территориальных единиц, в их частях (деревнях, селах) имеются или выборные должностные лица (солтысы в Польше, кметы в Болгарии и др.), или выборные органы (собрания депутатов, советы, комитеты, хунты и т.п.), или назначенные центром представители государственной власти (губернаторы, префекты и т.д), либо, наконец, те и другие одновременно, что предопределяет наличие разных моделей местного самоуправления.

Выбор той или иной модели зависим от исторических условий, национальных традиций, географических факторов, социально-экономических и политических причин. Системы управления периодически изменяются, зависят от соотношения социальных сил, экономического развития территории, от возможностей применения данных научно-технического прогресса в управлении и иных обстоятельств. За последние десятилетия реформы местного самоуправления в том или ином объеме проводились в Великобритании, Франции, Испании, Бразилии, Колумбии, во всех постсоциалистических государствах (Болгарии, Польше, Венгрии и др.). В конечном счете, они имели своей целью организацию наиболее эффективного управления.

Организация и деятельность местных органов самоуправления в разных странах регулируются неодинаково. В унитарных государствах при демократическом режиме обычно действуют специальные законы о местном самоуправлении (в Болгарии, Польше, Венгрии, Чехии и некоторых других постсоциалистических странах они приняты в начале 90-х гг.). В федеративныхгосударствах этот вопрос решается по-разному. Так, в старых федерациях (США, Швейцарии и др.) систему местного самоуправления определяют субъекты федерации (штаты и др.). В их конституциях порой не фиксируются даже основные положения о местном самоуправлении. В новых федерациях (Индия, Пакистан, Нигерия и т.д.) действуют централизаторские тенденции: принципиальные основы (а иногда и не только основы, например в Нигерии) определяет федеральная конституция. Издаются также федеральные законы, а детали регулируются штатами.

С точки зрения конституционно-правового анализа, система управления на местах зависит прежде всего от двух обстоятельств: того или иного подхода к понятию государственной власти и местного самоуправления, а также от доктринального (в известной мере условного) деления административно-территориальных единиц на “естественные” и “искусственные” (т.е. на единицы, признаваемые территориальными коллективами и не являющимися таковыми).

Далее. Разделение административно-территориальных единиц на “естественные” и “искусственные” предопределяет не соотношение государственной власти и местного самоуправления, а структуру органов управления на местах, их модели. Указанное разделение длительное время существовало только в доктрине, но в последние десятилетия оно вошло в конституции и законы в виде понятия “территориальных коллективов”. Например, этот термин принят конституциями Франции 1958 г., Мали 1991 г. и др.

Первоначально территориальный коллектив понимался как естественное поселение людей (села, общины, города), которое управлялось избираемыми ими органами (вождями, старейшинами, советами), а искусственными административно – территориальными единицами назывались разного рода регионы (области,   районы и др.), создававшиеся “сверху” актами государственной власти. В настоящее время понятие “территориальный коллектив” имеет более широкое значение: этот термин может быть отнесен и к искусственным единицам (например, во Франции к департаментам). Главное различие между ними состоит в том, что в “естественных” единицах обязательно есть выборные органы или должностные лица местного самоуправления, в “искусственных” они могут быть, а могут и не быть. В последнем случае здесь может быть организовано управление, осуществляемое только избранным местным населением. Но вместе с такими органами сюда может быть назначен для управления также уполномоченный центра.

В связи с этим на первый план часто выдвигается иное деление: общинные и региональные административно-территориальные единицы. В первых есть только выборные органы местного самоуправления и нет назначенных из центра чиновников (исключение составляют некоторые развивающиеся страны). В регионах есть либо только назначенные из центра чиновники, либо наряду с ними действуют выборные советы, либо только выборные органы (например, советы графств, округов, крупных приходов в США, Великобритании).

В соответствии с перечисленными подходами и с учетом национальных особенностей тех или иных стран в настоящее время можно выделить четыре основные модели местного самоуправления.

Первая – англосаксонская система, согласно которой для решения местных вопросов и управления местными делами в административно-территориальных единицах (графствах, округах в Англии и Уэльсе, в областях и округах Шотландии,   в графствах штатов США, в Канаде, Австралии, в некоторых других странах) избираются советы (обычно на 3-4 года). В небольших региональных единицах и общинах членов совета немного, иногда лишь 3-5 человек, в крупных городах - до 50. В округах США тоже есть только выборные органы, называемые иногда правлениями.

Наряду с такими коллегиальными органами общей компетенции в городах и других административно-территориальных единицах, а также в особых округах, образованных для определенных целей (природоохранные округа, школьные округа и др.), создаются небольшие советы (иногда их называют попечительскими) по вопросам библиотечного дела, школьного дела, муниципального жилья, местных дорог и т.д. Они распоряжаются суммами, выделенными для этих целей из городского бюджета.

При данной системе население избирает также непосредственно некоторых должностных лиц, например, в США – шерифа, являющегося начальником полиции графства, иногда – казначея по финансовым вопросам, атторнея (его зачастую называют прокурором) графства, который представляет графство в суде.

Вторая модель условно может быть названа континентальной (Франция, Италия, Болгария, Венгрия, Польша и др.). Она основана на сочетании выборных местных коллегиальных органов самоуправления (советов и мэров общин городов) с назначаемыми “сверху” президентом, правительством, министром внутренних дел, представителями центра. Однако, как отмечалось, в общинах назначенных чиновников нет, а в районном звене (там, где оно существует) есть только назначенный представитель центра, который контролирует законность деятельности советов нижестоящих общин. В Болгарии, напротив, назначенный управитель действует в областном звене, где нет выборных органов, в Польше в воеводстве тоже нет органов самоуправления, но при воеводе существует совещательный орган-сеймик, состоящий из представителей нижестоящих административно-территориальных единиц – гмин (общин). Каждый совет гмины посылает в сеймик по два представителя. В Мадагаскаре после принятия конституции 1992 г. во всех административно-территориальных единицах (в том числе, общинах) есть выборные органы и назначенные представители правительства.

В Индонезии, Таиланде, некоторых других странах Востока назначаемые чиновники действуют вплоть до сел и городских кварталов. В Индонезии они назначаются министром внутренних дел из числа трех кандидатов, представленных министру выборным органом местного самоуправления.

При данной системе представитель государства в административно-территориальных единицах имеет свои полномочия (например, поддержание порядка, руководство местной полицией) и ни одно постановление муниципального совета не вступает в силу, если на нем нет визы комиссара, префекта.

Третья модель – иберийская. Она применяется в Испании, Португалии, многих испано-язычных странах Латинской Америки. При данной модели во всех звеньях административно – территориального деления есть избранные советы (хунты, муниципалитеты) и избираемые либо советом, либо непосредственно населением единоличные органы – алькады, регидоры. Характерно, что алькады и регидоры, а также члены советов могут быть отозваны избирателями досрочно. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, а алькад или регидор – это исполнительный орган. Назначенных должностных лиц из центра при данной системе нет, но избираемый алькад утверждается центральной властью в качестве ее представителя в административно-территориальной единице и таким образом действует как бы в двух ипостасях: с одной стороны, он исполнительный орган совета, обязанный выполнить его решения, а с другой - представитель государства, контролирующий законность действий местного самоуправления. В своей второй ипостаси он действует так же, как и представитель государства в континентальной системе. Разница состоит в том, что он не назначенный, а выбранный местным населением (правда, в некоторых испаноязычных странах Латинской Америки есть и назначаемые алькады, интенданты, префекты и другие представители центра). Алькады осуществляют административную опеку. Они вправе приостанавливать на определенный срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о роспуске тех советов, которые систематически нарушают законы или стали неработоспособными.

Четвертая модель управления на местах – система советов как органов государственной власти. Как отмечалось, они не рассматриваются в качестве органов местного самоуправления, хотя и такие функции им не чужды. В последние годы существования тоталитарного социализма в странах Европы определения советов одновременно как органа государственной власти и местного самоуправления были даже внесены в законы некоторых стран (Болгарии, Чехословакии и др.). В настоящее время данная система действует во Вьетнаме, Китае, КНДР и на Кубе. Правовое положение и практика деятельности органов типа советов хорошо известны из опыта СССР, бывших зарубежных социалистических стран, а также некоторых стран социалистической ориентации (в последних почти нигде не удалось создать завершенную систему советов).

Если говорить о современной России, то для нее более других подходит иберийская модель. Она позволяет учесть традиции страны (выборность властных органов на местах), прежние навыки системы советов и одновременно обеспечивает нужную степень централизации⁷¹.