§ 3. Форма государственного устройства
Под формой государственного устройства понимается административно-территориальная организация государства, характер взаимоотношений между частями государства, а также между центральными и местными органами. По этому признаку государства подразделяются на унитарные и федеративные.
Унитарное государство – это единое государство, не имеющее в своем составе иных государственных образований на правах его субъектов. Такое государство может делиться только на административно-территориальные части, не обладающие суверенитетом, на территории которых действуют государственные органы, подчиненные единым, общим для всей страны высшим органам власти и управления.
Федерация – союзное государство – это объединение нескольких субьектов, являющихся равноправными членами федерации. Наряду с общими для всех членов федерации (федеральных – высших органов государственной власти и управления) аналогичные органы имеются в каждом субьекте, входящем в федерацию. Соотношение между высшими органами власти и управления федерации в целом и высшими органами власти и управления каждого из субъектов федерации, а также их компетенция определяются на основе договора. Законодательство в таких государствах состоит из федерального законодательства и законодательства каждого члена федерации. Федерациями являются, например, США, Германия, Индия. Форма государственного устройства показывает:
из каких частей состоит внутренняя структура государства;
каково правовое положение этих частей и каковы взаимоотношения их органов;
как строятся отношения между центральными и местными государственными органами;
в какой государственной форме выражаются интересы каждой нации, проживающей на территории данного государства.
По форме государственного устройства различают федерации (союзы относительно самостоятельных в правовом отношении государственных образований: союзных республик, автономных республик, кантонов, штатов, земель и т.п.) и унитарные государства (единые государственные образования).
Федерация обладает следующими отличительными признаками:
она характеризуется наличием двух систем законодательной, исполнительной и судебной власти: федеральной и субъектов федерации;
федеральные органы и субъекты федерации обладают своей сферой полномочий, в которую никто не может вторгаться;
субъекты обладают политической самостоятельностью в той мере, в какой это отвечает их статусу, т.е. положению;
статус субъектов федерации не может быть изменен без их согласия;
субъекты федерации обладают территориальной целостностью;
при федеральном государственном устройстве в парламенте имеется палата, представляющая интересы членов федерации.
Федерации строятся по территориальному и национальному признакам, которые в значительной мере определяют характер, содержание и структуру государственного устройства. Территориальная федерация (США, ФРГ, Бразилия, Мексика и т.д.) характеризуется ограничением государственного суверенитета субъектов федерации.
Попытка совмещения территориального и национального признаков ведет к неразрешимым политическим противоречиям, о чем, собственно, и свидетельствует опыт Российской Федерации.
Унитарное государство – это единое цельное государственное образование, состоящее из административно-территориальных единиц, которые подчиняются центральным органам власти и признаками государственного суверенитета не обладают. Унитарное государство характеризуется следующими признаками:
единые, общие для всей страны высшие представительные, исполнительные и судебные органы, которые осуществляют верховное руководство соответствующими местными органами;
на территории унитарного государства действует одна конституция, единая система законодательства, одно гражданство. В нем функционирует денежная система, проводится обязательная для всех административно-территориальных единиц общая налоговая и кредитная политика;
составные части унитарного государства (области, департаменты, округа, провинции, графства) государственным суверенитетом не обладают. По степени их зависимости от центральных органов унитарное государственное устройство может быть централизованным (если во главе местных органов государственной власти стоят назначенные из центра чиновники, которым подчинены местные органы самоуправления (Финляндия) и децентрализованным (местные органы государственной власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью в решении вопросов местной жизни (Франция).
Имеются и смешанные системы местного государственного устройства с признаками и централизации, и децентрализации (Турция, Япония);
унитарное государство, на территории которого проживают небольшие по численности национальности, широко допускает национальную и законодательную автономии (Монголия, Судан и др.).
Унитарное государство может быть как многонациональным (Афганистан, Пакистан, Китай), так и однонациональным (Япония, Польша).
Относительно конфедерации – временного юридического союза суверенных государств, созданного для обеспечения их общих интересов, в современной правовой литературе нет единого мнения. Одни ученые относят ее к форме государственного устройства наряду с федеративными и унитарными государствами6, другие убеждены, что “к формам государственного устройства недопустимо относить конфедерацию”7.
Соглашаясь с мнением А.И. Коваленко, отметим, что главное отличие конфедерации от охарактеризованных форм государственного устройства заключается в том, что она исключает субординацию образующих ее членов, их взаимоотношения строятся по принципу координации, согласования интересов и проводимой политики.
Конфедерация характеризуется следующими чертами:
она не имеет своих общих законодательных, исполнительных и судебных органов. Конфедеративные органы, состоящие из представителей суверенных государств, решают проблемы экономического, оборонного сотрудничества (ради чего и создается конфедеративное государство);
конфедеративное устройство не имеет единой армии, единой системы налогов и единого государственного бюджета;
конфедерация сохраняет гражданство тех государств, которые находятся во временном союзе, хотя режим перемещения граждан на территорию другого государства значительно упрощен;
конфедерации недолговечны. Они или распадаются по достижении общих целей (Австро-Венгрия, 1867-1918 гг.), или превращаются в федерации (Германский Союз, 1815-1867 гг. Классический пример – США, которые из конфедерации, законодательно утвержденной в 1787 г. – в федерацию). Конфедеративное устройство может служить основой для образования суверенного унитарного государства.
История знает самые замысловатые формы государственного устройства, самый широкий диапазон принципов межгосударственного объединения и союзов (личная и реальная уния, вассалитет и сюзеренитет, содружество наций, отношения доминионов и метрополий, торговые союзы). Один из важнейших вопросов при любой форме государственного устройства – это распределение полномочий и механизмов между центром и периферией.
Протекторат – это международный договор, по которому одно государство обязывается оказывать покровительство другому, более слабому государству, осуществлять его представительство во внешних делах, обеспечивать вооруженную защиту, оказывать экономическую и культурную помощь.
Уния – это союз, соединение, объединение государств. Среди уний различаются конфедерации, федерации, объединения монархических государств в форме реальной и персональной (личной) унии, фузии, инкорпорации и империи. О конфедерациях и федерациях мы упоминали выше.
Объединения монархических государств существуют в форме личной или реальной уний. Общим у обеих форм является то, что они возникают вследствие совпадения монархов двух или нескольких государств в одном лице. Личная уния имеет основанием случайное, непреднамеренное совпадение независимых друг от друга прав на корону в нескольких государствах на основе различных порядков престолонаследия. Она продолжается до тех пор, пока эти различные правомочия персонифицированы в одном лице.
Как только по закону корона опять переходит к другим лицам, личная уния прекращается. Так было с унией между Великобританией и Ганновером в 1837 г., между Нидерландами и Люксембургом в 1983 г. Политическое значение личных уний может оказаться значительным и привести к полному слиянию разных государств (Кастилия и Аргон, Англия и Шотландия и др.).
Реальная уния возникает в результате соглашения государств, в силу которого у них появляется общий монарх. Члены реальной унии независимы друг от друга, и соединение не ограничивает их суверенитета. Не образуется ни общей территории, ни единого подданства. Реальная уния больше похожа на военный союз. Реальными униями были Норвегия и Швеция (1815г.), Австро-Венгрия.
Империя – сложное государство, созданное насильственным путем. Степень зависимости составных частей империи бывает различной. Некоторые государствоведы пришли к выводу, что у составных частей империи никогда не было единого государственно-правового статуса.
Фузия – (слияние государств), примером может служить воссоединение ФРГ и ГДР.
Инкорпорация – внешне оформляемое как слияние одного государства с другим (присоединение), примером может служить присоединение к Германии Судетской области; присоединение Эстонии, Латвии, Литвы к СССР8.
Содружество – это очень редкое, еще более аморфное, чем конфедерация, но тем не менее организационное объединение государств, характеризуемых наличием общих признаков. Объединяющие их признаки могут касаться, во-первых, экономики; во-вторых, права; в-третьих, языка; в-четвертых, культуры; в-пятых, религии. В основе содружества, как и при конфедерации, могут лежать межгосударственные договоры, уставы, декларации, иные юридические акты. Примером таких содружеств можно назвать СНГ, Британское содружество наций.
Межгосударственные образования знают и такую форму, как сообщество государств. В основе сообщества, как правило, лежит межгосударственный договор. Сообщество является еще одной переходной формой к государственной организации (Европейское сообщество). В сообщество могут входить ассоциированные члены – государства, принимающие те или иные правила, действующие в сообществе. В сообществе может быть свой бюджет, надгосударственные органы.
Схема 11. Формы государственного устройства
