Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
ответ на ТГП № 2.doc
Скачиваний:
59
Добавлен:
17.09.2019
Размер:
4.18 Mб
Скачать

Беженцы и вынужденные переселенцы как индивидуальные субъекты правоотношений

Вопрос о беженцах и вынужденных переселенцах имеет международный характер и касается целого ряда регионов в мире, в том числе и республик бывшего СССР. В последние годы эти проблемы существенно затронули внутреннюю ситуацию в Российской Федерации. Здесь, по данным федеральной миграционной службы , только на учете состоит свыше полумиллиона беженцев и вынужденных переселенцев . По оценкам специалистов, общее количество беженцев и вынужденных переселенцев, включая и незарегистрированных, достигает 2 млн. Приведенные цифры, к сожалению, имеют тенденцию к увеличению. Специалисты предсказывают, что поток беженцев в Российскую Федерацию в ближайшие 5-10 лет возрастет до 40,5 млн. человек. Среди них – значительное количество беженцев из стран “третьего мира”. В основном это курды, вьетнамцы, китайцы, а также иракцы, суданцы, эфиопы, заирцы, шриланкайцы, либерийцы и др.

Как известно, в международном масштабе поиском решения проблем беженцев занимается Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). По просьбе российских властей в октябре 1992 г. было создано региональное представительство УВКБ в Москве и заключен ряд соглашений по сотрудничеству с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев.

Вопросами пребывания и обустройства беженцев и вынужденных переселенцев на территории России непосредственно занимается Федеральная миграционная служба, созданная в соответствии с Указом Президента РФ “О Федеральной миграционной службе России” от 14 июня 1992 г. и действующая на основании Федерального Закона РФ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» от 18.07.2006 г. №109-ФЗ. Федеральная миграционная служба России (ФМС России) является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственную политику в области миграции населения и координирующим работу по данному направлению в Российской Федерации.

Отдельные функции по упорядочению пребывания на территории России беженцев, являющихся иностранными гражданами и лицами без гражданства, выполняет Межведомственная комиссия по упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев регламентируется рядом международно-правовых актов, как общих, так и специальных. Это, прежде всего документы, предусматривающие права человека и гражданина в целом. Среди специальных актов наибольшее значение имеют Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г., Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 г., Декларация о территориальном убежище 1967 г. Существует также статутный акт – Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев 1959 г., которым определяются полномочия Верховного комиссара по вопросам оказания помощи беженцам от имени ООН. Кроме того, имеются и международные региональные акты по вопросам защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев. Такова, в частности, Конвенция Организации африканского единства 1969 г., регламентирующая специфические аспекты проблемы беженцев в Африке. Нормы международного права в отношении беженцев и вынужденных переселенцев нашли отражение и применение в национальном законодательстве многих стран. Так, наряду с нормами конституций о праве на убежище действуют специальные акты о правовом статусе беженцев и перемещенных лиц. Общим для рассматриваемого законодательства является то, что регламентация вопросов убежища входит составной частью в миграционное законодательство или законодательство о правовом режиме иностранцев.

Распад СССР и обрушившийся вслед за ним поток беженцев послужили толчком для принятия собственного законодательства по этим вопросам в некоторых странах СНГ. Так, в 1992 г. в Азербайджане был принят Закон о статусе беженцев и вынужденных переселенцах, в 1990 г. в Молдове – Закон о миграции, в 1992 г. в Таджикистане – Закон о беженцах.

В связи с усилившимся потоком беженцев и вынужденных переселенцев в Россию был принят Закон РФ о беженцах и о вынужденных переселенцах от 20.12.1995 г. №102-ФЗ. Помимо этого закона в Российской Федерации вопросы беженцев и вынужденных переселенцев регламентируются многочисленными подзаконными актами, охватывающими процессы переселения лиц, бежавших из зон межнациональных конфликтов, и их социально-бытового обустройства, оказания им материальной помощи.

В целях реализации законов о беженцах и о вынужденных переселениях и их правильного применения территориальными органами миграционной службы, в 1993 г. были приняты акты ФМС России: о порядке признания лиц вынужденными переселенцами, их регистрации и учете; о порядке предоставления им долговременной беспроцентной возвратной ссуды, о порядке выплаты беженцам и вынужденным переселенцам единовременного денежного пособия, а также о создании пунктов первичного приема и центров временного размещения и др. Была разработана Федеральная миграционная программа, основными положениями которой руководствуются органы ФМС России при решении проблем вынужденной миграции, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев. В Программе содержится специальный раздел законодательных мер, направленных на обеспечение системного подхода к решению проблем беженцев и вынужденных переселенцев.

Принятие вышеперечисленных документов вызвано существующими реалиями. Обострение социально-политической обстановки в бывших республиках Союза ССР, расширение географии межнациональных и религиозных конфликтов, экономический кризис, сопровождающийся резким социальным расслоением населения, привели к дестабилизационным процессам в обществе и, как следствие, к росту потоков беженцев и вынужденных переселенцев. Особенно отчетливо это проявляется в регионах Закавказья и Средней Азии, где усиление крайне националистических настроений создает атмосферу нетерпимости к русскоязычному населению.

Политика “мягкой этнической чистки” под лозунгом защиты коренного населения в странах Балтии привела к ущемлению гражданских, имущественных и иных прав человека среди русскоязычного населения. Явственно обозначились здесь тенденции вытеснения русских из сфер общественно-политической, культурной и экономической жизни, что ставит их в положение потенциальных беженцев. Кроме того, усиление социальной, этнической и религиозной напряженности на Северном Кавказе привело к появлению значительного количества вынужденных переселенцев на территории самой Российской Федерации.

Причины, вызвавшие появление вынужденных мигрантов, характерны не только для нашей страны. Военные действия, межнациональные и религиозные конфликты вынуждают людей покидать места своего постоянного проживания во многих зарубежных странах. Однако в России это явление было усилено распадом Союза ССР, стимулировавшим дезинтеграционные процессы и приведшим к возникновению новых суверенных государств на месте бывших республик.

Законы Российской Федерации о беженцах и вынужденных переселенцах, принятые в соответствии с Конституцией РФ и общепризнанными нормами международного права, определяют правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев, порядок признания лица беженцем и вынужденным переселенцем и закрепляют правовые, экономические и социальные гарантии защиты прав лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации, вынужденных покинуть страну своего постоянного проживания и прибывших или желающих прибыть на территорию Российской Федерации (для беженцев), а также граждан Российской Федерации и других лиц, постоянно проживающих на ее территории, вынужденных покинуть место своего постоянного жительства, - для вынужденных переселенцев.

В соответствии с Законом о беженцах в Российской Федерации, беженцем признается лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации (т.е. им может быть как зарубежный гражданин – иностранец, так и лицо, не имеющее гражданства, - апатрид), прибывшее или желающее прибыть на ее территорию и при этом вынужденное или намеревающееся покинуть постоянное место жительства на территории другого государства из-за совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться такому насилию или преследованию. Такое насилие или преследование в отношении данного лица осуществляется или может быть осуществлено вследствие его расовой или национальной принадлежности, религиозных или политических убеждений и вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе.

Вместе с тем следует отметить, что российские законы, используя термин “беженец”, хотя и исходят из признаков этого понятия, изложенных в Конвенции о статусе беженцев 1951 г., но при этом учитывают, что современный подход к правам человека предполагает более широкую трактовку данного понятия, расширяя круг причин, вынуждающих людей к бегству из своей страны. Термин “беженец” применяется в нашей стране и к лицам, “бежавшим от насилия”. Очевидно, под насилием следует понимать внешнюю агрессию, оккупацию или иное событие, серьезно нарушающее общественный порядок на всей территории страны либо в местах их постоянного проживания. Не отрицая гуманитарную направленность более широкой трактовки в российском законодательстве понятия “беженец”, хотелось бы тем не менее отметить, что она не вполне отвечает экономическим возможностям нашего государства в настоящее время и не учитывает социальных последствий, связанных с достаточно низким уровнем жизни самих российских граждан.

К понятию “беженец” тесно примыкает термин “вынужденный переселенец”. Принципиальное различие между ними состоит, главным образом, в том, что вынужденный переселенец, в отличие от беженцев, как правило, является гражданином Российской Федерации. Это обусловливает более широкую систему льгот, предусмотренных для них законодательством.

В соответствии с Законом вынужденным переселенцем может быть признан гражданин Российской Федерации, который был вынужден или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства либо на территории Российской Федерации. При этом в Законе о вынужденных переселенцах перечень причин, вынуждающих его это сделать, значительно расширен по сравнению с Законом о беженцах. Сюда включены, наряду с причинами, перечисленными в Законе о беженцах, также проведение враждебных кампаний применительно к отдельным лицам или группе лиц, массовые нарушения общественного порядка и другие обстоятельства, существенно нарушающие права человека.

Следует отметить, что Законом о вынужденных переселенцах предусмотрено: лицо признается вынужденным переселенцем не только в случае осуществления насилия или угрозы такого насилия в отношении его лично, но и в отношении членов его семьи. Представляется, что отсутствие подобного признака, а именно: применение либо угроза насилия в отношении членов семьи, - в Законе о беженцах является пробелом и не может вести к ограничительному толкованию понятия “беженец”. На практике при применении Закона о беженцах этот изъян должен учитываться наряду со всеми прочими причинами. Кроме того, вынужденным переселенцем в соответствии с Законом может быть признано также лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации (иностранец или апатрид) и покинувшее место своего постоянного жительства на территории России по указанным в Законе причинам.

Особенностью правового статуса лиц, подавших ходатайство о признании их беженцами, является то, что при отказе в признании их беженцами они должны покинуть территорию России. Однако случается это редко. Органы МВД отъезд не контролируют, ссылаясь на загруженность, а органы миграционной службы тоже практически лишены возможности проследить этот процесс до конца. В результате значительное количество лиц на территории России проживает незаконно.

Лица, получившие статус беженцев и вынужденных переселенцев, пользуются определенными правами. В частности, после принятия решения органом миграционной службы они вправе в установленный срок избрать место своего постоянного жительства и покинуть место временного проживания. Помимо предоставления указанного права, беженцам это вменено в обязанность ст. 6 Закона о беженцах.

Им предоставляется также возможность выбора места для постоянного проживания из числа предлагаемых территориальным органом миграционной службы, либо того населенного пункта, в котором проживают родственники, при условии их согласия на совместное проживание. Территориальный орган миграционной службы выдает направление на постоянное поселение с учетом уже упоминавшихся квот на прием и размещение беженцев и вынужденных переселенцев, которые устанавливаются главами органов исполнительной власти соответствующих территорий.

Беженцам и вынужденным переселенцам может быть выдано единовременное денежное пособие в соответствии с Порядком выплаты единовременного денежного пособия вынужденным переселенцам и беженцам, утвержденным ФМС России . Такое пособие выплачивается вынужденным переселенцам и беженцам, особо нуждающимся в помощи и зарегистрированным в соответствии с установленным порядком. К такой категории лиц относятся одинокие пенсионеры по возрасту, одинокие инвалиды, одинокие матери, имеющие одного или нескольких детей до трехлетнего возраста, многодетные семьи с тремя и более детьми до 18 лет.

В соответствии с Законом беженцы имеют право работать по найму или заниматься предпринимательской деятельностью, приобретать в собственность недвижимое имущество на условиях, установленных для иностранных граждан законодательством Российской Федерации. Часть 3 ст. 62 Конституции РФ гласит: иностранные граждане, лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. В настоящее время такие изъятия содержатся в ряде федеральных законов. Например, в соответствии с российским законодательством беженцы, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства (апатридами), не могут работать нотариусами, прокурорами, патентными поверенными, не могут быть членами экипажей воздушных и морских судов, не вправе приобретать в собственность землю и т.д.