§ 6. Юридические коллизии

Юридическую коллизию можно охарактеризовать как противоречие между существующими правовыми актами, институтами и притязаниями, действиями по их изменению, признанию или отторжению. Ей свойственны такие признаки, как законная процедура рассмотрения, использование и оценка доказательств, наличие органа, уполномоченного разрешать коллизии, признание обязательной силы решения по данному спору, компенсация ущерба.

Юридические коллизии возникают в силу разных причин, которые можно объединить в две группы. К первой относятся собственно правовые коллизии, возникающие “внутри” права, - низкое качество законов, противоречия между актами и др. Ко второй группе можно отнести причины, привносимые из других сфер (политическая борьба, кризис власти, противоречия в экономике и др.). Чаще всего они тесно переплетаются. Во многих коллизиях право выступает как средство их разрешения. Причем юридическая коллизия может стать причиной иных противоречий, выступать их следствием, наконец, приводить к конфликтам. Но в любом случае ее урегулированность дает надежду на перевод любой коллизии, конфликта в категорию юридических противоречий для более спокойного их разрешения.

Можно обнаружить типичные объекты юридических коллизий. Это и правомерность издания законов, иных актов и их соотношения между собой, и статус органа, организации, должностного лица, гражданина, и соответствие прав и обязанностей участников спора, и юридические действия (бездействия), и юридические факты, и юридические документы, и препятствия законной деятельности, и внеправовое образование институтов, организаций, и неисполнение правовых актов.

К юридическим коллизиям власть относится по-разному. Тут и легальное их допущение (процедура споров и т.п.), и осуждение, и запрет, и учет их последствий. При этом было бы упрощением оценивать юридические коллизии как сугубо негативные явления. Коллизии нередко потенциально несут в себе положительный заряд. Юридическая коллизия служит свидетельством нормального процесса развития, естественных государственно-правовых противоречий, если выражает законное притязание на новое правовое состояние.

Здесь важно также сказать о соотношении понятия “юридическая коллизия” с вышеназванными традиционными правовыми понятиями. Юридическая коллизия выражает весь процесс развития юридического противоречия: от зарождения до его преодоления, и юридический конфликт мы рассматриваем как острую его форму, чреватую в последующем и кризисом власти. Скрытые и открытые проявления коллизий нужно учитывать и на них реагировать. Понятия же “правонарушение”, “законность”, “ответственность” применимы не на всех стадиях разрешения этого процесса, ибо коллизии в правопонимании, коллизии правовых ролей, толкований, коллизии внутри правовой системы, сами коллизионные нормы, споры о компетенции – все это касается более широкого спектра явлений.

В науке и практике по-прежнему с большим трудом пробивает себе дорогу понятие “правовая система”. Его непонимание, упрощение или отторжение ведут нередко к хаотическому изданию актов и их произвольному соотношению. Нарушаются внутрисистемные связи и зависимость, Противоречивость и столкновение актов ведут ко многим юридическим коллизиям. Наиболее типичные коллизии возникают, во-первых, из-за недооценки и несоблюдения принципа конституционности правовых актов, во-вторых, вследствие “вечных” противоречий между законом и подзаконным актом, в-третьих, по причине нарушений федеративного принципа правотворчества и правоприменения, отторжения федеральных актов, в-четвертых, потому, что нередко договоры, соглашения как нормативные регуляторы заключаются вопреки закону. Рассмотрим подробнее эти коллизии.

Формула “Конституция есть основной закон государства, обладающий высшей юридической силой” столь же привычна, сколь и пока малоэффективна. В ней выражена системообразующая роль Конституции, но мы наблюдаем немало случаев отступлений от конституционных норм. Указы Президента, акты Правительства, федеральных министерств и ведомств, субъектов федерации подчас издаются вопреки положениям Конституции РФ.

По-прежнему видя в уровне конституционности показатель эффективности правовой системы и цивилизованных действий, выделим две задачи, подлежащие разрешению. Одна из них связана с установлением критериев конституционности правовых актов. Соответствие этим критериям делает акт юридически корректным, “защищенным” конституционным признанием его свойств, связей, и эффективным.

Назовем перечень критериев конституционности правовых актов:

1. установление видов правовых актов;

2. определение субъектов, управомоченных принимать соответствующие виды правовых актов;

3. регулирование объекта воздействия с помощью тех или иных актов, отраслей законодательства;

4. регламентирование объема юридической силы актов и их соотношения между собой;

5. введение процедур принятия актов;

6. порядок рассмотрения юридических коллизий, споров и признания актов недействительными;

7. закрепление принципов права, правовой системы;

8. определение отношений национальной правовой системы к международному праву.

Вторая задача заключается в выяснении связей между Федеральной Конституцией и иными правовыми актами. Речь может идти:

во-первых, об отсылке к закону в собирательном смысле, как законодательству, причем имеется в виду, надо полагать, законодательство федеральное и республиканское;

во-вторых, о конституционной отсылке к федеральному закону в собирательном смысле;

в-третьих, об отсылке к конкретно названному федеральному закону, который должен быть принят сообразно конституционному названию;

в-четвертых, об отсылке к конституционному закону;

в-пятых, об упоминании о видах подзаконных актов, издаваемых соответствующими органами.

Несомненно, одна из главных причин коллизий между законом и подзаконными актами кроется в меняющемся соотношении органов, которые их принимают. Политическая борьба и противоборство идеологических сил также влияют на неустойчивый баланс законов и подзаконных актов, вынуждая государственные органы усиливать то роль закона, то указов и постановлений, то превращать в свои программно-политические лозунги требование верховенства закона. Есть и еще одна причина юридических коллизий данного вида – познавательная. Ошибки содержательного характера преследуют нас всегда. К тому же соблазн быстрее и на квалифицированной основе решить вопрос создает иллюзию того, что с этим лучше справится профессиональный аппарат, и тогда приоритет отдается подзаконным актам. Известны следующие средства и процедуры, позволяющие находить обоснованное соотношение законов и подзаконных актов, избегать коллизий между ними, а при возникновении противоречий пользоваться легальными средствами их преодоления.

Это закрепленные в Конституции, законодательстве приоритеты закона, это точные определения предметов регулирования общественных отношений с помощью закона, это обеспечение функциональной взаимозависимости закона и подзаконного акта, это ориентация всех звеньев управления, хозяйствующих субъектов на безусловное исполнение законов и подчинение реализации их норм всей деятельности, это отмена, приостановление и изменение подзаконных актов.

Предотвращению коллизий между законами и подзаконными актами в зарубежных государствах служат конституционные процедуры их оптимального соотношения. Например, в Конституции Франции (ст.21) установлена обязанность премьер-министра обеспечивать исполнение законов. Акты премьер-министра в случае необходимости контрассигнуются министрами, на которых возложено их исполнение (ст.22). Тем самым реализация закона становится реальной доминантой управленческой деятельности во всех ее звеньях. Четко урегулирована процедура делегирования парламентом полномочий правительству путем издания ордонансов осуществлять мероприятия, относимые к сфере закона.

Для федеративных государств сложной является такая правовая зависимость, как соотношение законов “по вертикали”. Издание законов федеральным парламентом и представительными органами субъектов федерации не должно идти параллельным курсом, ибо это приводит к рассогласованности в правовой системе и действиях государственных органов. Затрудняется правоприменение. В федеративных договорах и Конституции Российской Федерации сделаны заметные шаги вперед. Разграничены сферы исключительной законодательной компетенции федерации и ее субъектов с их совместной компетенцией, определены разные способы соотношения законов республик, актов краев, областей и других субъектов с федеральными законами. Наконец, введены процедуры рассмотрения юридических споров (ст. 72, 81-1, 81-4, 81-5, 84-1, 84-4, 84-5, 84-8, 84-11 и 84-13 Конституции РФ). Таковы нормативные основы разрешения коллизий между актами федерации и ее субъектов.

На практике, однако, граждане, государственные органы, предприниматели попадают в трудную ситуацию: какой закон применять: федеральный или республиканский. Некоторые республики, края и области приостановили перечисление в федеральный бюджет налогов и сборов из-за невыполнения центром своих обязательств. Нарушены Конституция, бюджетное и налоговое законодательство. Федеральные органы не реагируют. В связи с этим полезными представляются следующие конституционные положения Австрии. В случае систематического нарушения представительным органом субъекта федерации законодательства – его роспуск. Федерация вправе временно изымать полномочия субъектов по принятию отдельных законов, если они не выполняют обязанности в законодательной сфере. В Конституции Германии 1871 г. был выделен раздел III “Устав о конфликтах и наказании”, в котором регламентировались конфликты между государствами союза. В ст. 84 нынешней Конституции ФРГ предусмотрены меры воздействия к землям при нарушении ими законов. В новой Конституции России подобные санкции были бы эффективным способом разрешения коллизий.

Нынешнюю правовую систему трудно представить без множества договоров, соглашений. Они дополняют и развивают традиционное правовое регулирование, влияют на соотношение самих правовых актов. Аргументы этой тенденции заложены в курсе на обеспечение экономической ответственности хозяйствующих субъектов, самостоятельности субъектов федерации, самореализацию граждан. Нормативный договор приобретает значение источника права, поскольку выступает средством добровольной саморегуляции поведения его участников, их деятельности. Но место нормативного договора как института в правовой системе еще предстоит найти. Есть немало случаев, когда договор “вытесняет” нормы законов, меняет права и обязанности участников, что недопустимо. Надо исходить из предопределенности договора Конституцией, законом применительно к кругу регулируемых отношений, сторонам договора, его форме. Очевидна обязательность государственных, управленческих договоров для широкого круга субъектов права, призванных соизмерять с ними издаваемые ими правовые акты. Важно обеспечивать соотносимость договоров, соглашений между собой по предмету регулирования во избежание дублирования содержания и отступлений от компетенции их субъектов – республик (областей), улучшать процедуру включения признанных международных договоров в национальную правовую систему.

Происходящие в России процессы свидетельствуют о том, что немало противоречий, споров возникает из-за нарушения компетенции органов. Не соблюдается своя компетенция, когда орган либо выходит за ее пределы, либо произвольно присваивает себе полномочия других звеньев, либо не осуществляет в полном объеме закрепленную за ним компетенцию. Наблюдается вторжение в “чужие” сферы, что неизбежно порождает коллизии и споры. Их обострение ведет к возникновению противоречий в экономике, в социальной сфере, в политических отношениях, их последствия бывает нелегко предвидеть.

Как известно, компетенция означает круг вопросов, которые лицо или органы вправе разрешать. Известная формула “на основе и во исполнение закона” лишь в последние годы приобретает истинный смысл. Меняется прежняя тенденция правовой регламентации компетенции преимущественно органами управлении, и доминирующим становится определение их компетенции с помощью законов. Статутные законы прочно заняли свое место, и сейчас можно с уверенностью констатировать, что всем основным ветвям государственных органов посвящены специальные законы. Более того, законы о статусе органов смело вытеснили “подзаконные положения” о разных видах органов управления. Одновременно повышение роли закона находит выражение в том, что основные сферы деятельности органов, ее функциональные аспекты регулируются преимущественно законами. Мы назвали бы их тематическими законами. Таковыми являются законы о налогах, бюджете, культуре, образовании, земле и др. Вопрос теперь состоит, в том, как стыковать статутные и функциональные законы.

Юридические коллизии компетенции связаны с пониманием и использованием органов государства своей компетенции. Тут коллизии порождаются изъянами в уровне профессионализма работников органа, произвольными “выходами” за пределы установленной компетенции, плохим освоением предоставленных прав и исполнением своих обязанностей. Другой источник коллизий компетенции органов как бы заложен в их внешних связях, в механизме взаимоотношений с другими субъектами права. Любой государственный орган выступает в отношениях разного рода с иными органами государства, хозяйствующими субъектами, общественными организациями. Нормативные линии его связей, естественно, меняются, “ломаются”, “деформируются” как в результате неправомерных решений и действий других партнеров, так и вследствие их открытого либо скрытого давления.

Объект коллизии вырос настолько, что грозит резко сузить зону правомерного поведения и отсутствие нормы или ее игнорирование сделать нормой любого вида деятельности. Предстоит масштабная и систематическая работа по предотвращению и разрешению юридических коллизий, которая позволит обеспечить устойчивость конституционного строя и правопорядка. Среди юридических средств, пригодных для разрешения этой задачи, выделим шесть:

1. планомерное, системно-упорядоченное развитие законодательства;

2. последовательный курс на реализацию закона;

3. переговорный процесс;

4. применение коллизионных норм;

5. рассмотрение юридических споров;

6. восстановление прежнего или создание нового юридического состояния.

Решение этих задач нельзя возлагать только на правоохранительные органы, ибо оно касается всех субъектов права. Государство и его органы, граждане и должностные лица, предприятия и учреждения, общественные объединения и средства массовой информации должны сделать предотвращение и разрешение юридических коллизий постоянной задачей, способом осуществления своего статуса. Власть и общество не могут относиться к коллизиям как к сугубо отрицательным явлениям, поскольку они являются выражением обратной связи от общества к законодателю, на них нужно своевременно и правильно реагировать.

Качество и согласованность законов, их общая ориентация на реализацию служат первоначальным этапом предотвращения юридических коллизий. Когда же коллизии проявляются, тогда можно применять широкий набор средств. Переговоры – наиболее мягкий и действенный способ преодоления разногласий, предотвращения и устранения юридических коллизий. Заинтересованные стороны самостоятельно или с помощью избранных посредников анализируют коллизионную ситуацию, оценивают позиции и действия каждой из них, рассматривают варианты решений, находят компромисс. Достигнутые договоренности, устные или зафиксированные в протоколах, заявлениях, служат импульсом к приведению коллизионной ситуации в нормальную. Стороны, следуя договоренности, отменяют, изменяют или приостанавливают действие тех или иных правовых актов, воздерживаются от провоцирующих действий, изменяют направленность, содержание и формы деятельности соответствующих государственных органов и должностных лиц.

Хорошо, когда заранее создается режим преодоления коллизий, учитывая существование и различие правовых систем, систем законодательства, юридическая доктрина и практика выделяют коллизионное право и коллизионные нормы. Коллизионное право можно считать отраслью права в традиционном смысле, ибо оно представляет собой как совокупность норм, которые чаще всего “вкраплены” в другие акты, так и существуют изолированно из-за специфики самостоятельного предмета регулирования. Коллизионные нормы призваны обслуживать, помогать предметным, материальным и процессуальным нормам лучше, эластичнее соприкасаться между собой. Предотвращать, избегать их столкновений в регулировании однородных общественных отношений, ориентировать на согласованный и взаимоприемлемый способ “правового предпочтения” – таково предназначение коллизионных норм. Применение коллизионных норм во внутрифедеральных отношениях является для России новым делом. Поэтому назовем их основные черты: отнесение коллизионного права к компетенции федерации, установление презумпции приоритета федерального закона, процедур споров, правил применения законодательства одной республики на территории другой. Коллизионные нормы и практику их применения нужно развивать с учетом опыта зарубежных федераций (например, ст. 37, 72-75, 84 Конституции ФРГ).

Актуально использование коллизионного права на “стыке” международного и национального права. В международном частном праве тщательно урегулированы виды “привязок” коллизионных норм, которые содержат конкретные приоритеты национальных законов. В ряде стран есть законы о международном частном праве. В Российской Федерации еще многое предстоит сделать в этом направлении, и особенно в отношении механизма устранения противоречий между международными договорами и законами, соизмерения с нормами международных организаций ⁴² .

Коллизия правовых норм – различия или противоречия между правовыми нормами, регулирующими одно и то же фактическое отношение.

Главная причина коллизии правовых норм – ошибки правотворческих органов, несвоевременное обновление законодательства, небрежность в нормотворческой работе, когда, например, принимаются новые юридические нормы, а прежние, посвященные этому же вопросу, не отменяются и не изменяются.

Коллизия правовых норм возникает в момент издания противоречивых норм, но проявляет она себя реально при их действии, применении.

Различия или противоречия между правовыми нормами могут касаться условий применения нормы, самого правила поведения и наконец санкций.

Коллизии правовых норм по характеру и видам могут быть самыми разнообразными:

1. коллизии между нормами одной юридической силы (противоречия между нормами республиканских кодексов, между нормами одного и того же кодекса и т.д.);

2. коллизии между нормами различной юридической силы (между Основами законодательства и кодексами);

3. коллизии между нормами, изданными в разное время;

4. коллизии между нормами, изданными на разной территории.

Идеальным способом устранения и преодоления коллизий в праве является их снятие – отмена одной или нескольких конфликтующих норм или изменение, уточнение вопросов, регулируемых коллизионными нормами. Это делается в процессе правотворчества, а в правоприменительной деятельности наиболее распространенным способом преодоления коллизий в праве являются коллизионные нормы и положения, выработанные правоприменительной практикой.

Таблица 13.

Виды и способы восполнения пробелов в праве
Первоначальная пробельность	Последующая пробельность