Раздел III. Теория государства

Глава 8. Государство в политической системе общества

§ 1. Государственная власть, ее легальность и легитимность

В политико-юридической литературе отсутствует единообразное понимание власти. Это не только вытекает из многозначности самого термина “власть”, но и обусловлено различными философско-методологическими подходами к данному явлению. Необходимо указать также на то, что власть – сложное, многостороннее явление, проявляющееся в разных организационных формах, методах и способах ее осуществления, системе отношений, целях и т.д. Сложность, многосторонность этого явления находит отражение в различных характеристиках, приписываемых власти, в соответствующих словосочетаниях: власть буржуазная, власть рабочая, власть трудящихся, власть парламента, власть Советов, президентская, правительственная, прокурорская, законодательная, судебная, исполнительная, партийная, единоличная, диктаторская, тоталитарная, авторитарная, бюрократическая, демократическая, коллегиальная, сильная, крепкая, твердая, централизованная, принудительная, мягкая, жесткая, законная, узурпированная, формальная и реальная и т.д. Этот перечень характеристик власти при желании можно было удвоить или даже утроить.

Отношение к власти различного рода социальных субъектов отражается в следующих выражениях: власть завоевывается, берется, отнимается, охраняется, учреждается, реформируется, передается, делегируется, покупается и подкупается, принуждается, дискредитируется, узурпируется и т.д.

Функционирование и развитие власти выражается в словосочетаниях: власть укрепляется, усиливается, ужесточается, централизуется, ослабляется, бездействует, разрушается, распыляется, децентрализуется, реформируется, деформируется и т.д.

В литературе одни авторы рассматривают власть как определенную функцию, присущую любому коллективу, обществу, другие – как волевое отношение (властеотношение) властвующего и подвластного субъектов, третьи – как способность властвующего (управляющего) навязывать свою волю другим лицам, четвертые – как организованную силу, способную подчинить воле определенной социальной общности других людей. Власть понимается также как управление, связанное с принуждением. И наконец, зачастую под властью понимается государство или его органы, осуществляющие власть.

Польский социолог Е. Вятр указывает на шесть определений власти, существующих в социологии:

• власти как определенного типа поведения, основанной на возможности модификации поведения других людей (поведенческое определение власти);

• как осуществления определенных целей (теологическое определение);

• как возможности применения определенных средств принуждения (инструментальное определение);

• как отношения между управляющими и управляемыми (структурное определение);

• как влияния, оказываемого одними на других;

• как возможности принятия решений, регулирующих распределение благ в конфликтных ситуациях (конфликтная дефиниция).

В. Ланг к определению власти подходит с нормативной (поведенческой) и социологической позиций. С нормативной точки зрения власть сводится к проблеме компетенции разных институциональных субъектов, принятия решений и его процедуре, с поведенческой – к особой форме поведения, способности модификации поведения иных людей, и с социологической – к общественному отношению между властвующим и подвластным.

Ни одно из приведенных определений власти не может быть отвергнуто, каждое из них отражает какую-то одну сторону, момент существования и действия власти. Если обратиться к работам марксистов, то можно также встретить различные определения власти: как функции, силы, войска, органа, аппарата, отношения. Но очевидно и то, что для анализа власти необходимо выбрать одно из них в качестве стержневого системообразующего, опираясь на которое можно было бы свести в единую структуру (идеальную модель) все моменты, стороны, признаки, методы существования и функционирования власти.

Таким исходным могло бы стать определение власти как функции любой формальной или неформальной человеческой группы и общества в целом. “Общество, - писал Ф. Энгельс, - порождает известные общие функции, без которых не может обойтись. Предназначенные для этого люди образуют новую отрасль разделения труда внутри общества. Вместе с тем они приобретают особые интересы также и в противоположность тем, кто их уполномочил: они становятся самостоятельными по отношению к ним и появляется государство”.

Как скоро рождаются и существуют общественные функции, необходим и носитель этих функций – субъект власти. Носителем, субъектом политической власти является прежде всего государство, его органы и иные политические институты, формирующиеся из людей.

Каждая общественная функция проявляется в человеческой деятельности. Власть проявляется в деятельности субъектов власти, носящей различный характер.

Каждая общественная функция, а значит и власть, имеет свой объект воздействия. В качестве такого объекта выступают общественные отношения. Но коль скоро последние выражаются только в поведении, действиях людей, то объектом власти и являются, в конечном счете, другие люди, подчиненные власти. В ходе функционирования власти неизбежно возникают особые отношения между властвующим и подвластным субъектами (властеотношения). В этих властеотношениях происходит навязывание воли властвующего воле подвластного. Эти две воли могут совпадать и не совпадать. Для навязывания своей воли властвующий должен обладать определенным арсеналом средств, методов и способов, определенной силой.

Всякая деятельность в обществе, отношения регламентируются социальными нормами. Это относится и к властной деятельности, властеотношениям. В их основе лежит определенная нормативная система. Так, в результате определенного упрощения, огрубления действительности путем абстракции, идеализации создается идеальная теоретическая модель (структура) власти. Ее необходимыми элементами являются: субъект власти, объект власти, властеотношения, деятельность властвующих, формы, методы и способы властной деятельности и социальные нормы, ее регламентирующие.

Власть проявляется в отношениях, в которых властвующий субъект подчиняет себе волю подвластного, направляет (модифицирует) поведение последнего. Властвующий и подвластный четко разделены. Очевидно, что речь идет о конкретных субъектах власти и подчинения, о конкретных властеотношениях. На макроуровне в масштабах общества властвующий (управляющий) и подвластный (управляемый) могут совпадать в одном субъекте (народ) или не совпадать (правящая элита и народ). Совпадение в одном субъекте властвующего и подвластного имеет место в демократическом обществе, где народ не только объект, но и субъект власти, источник власти и суверенитета. Несовпадение субъекта и объекта власти имеет место в тоталитарном обществе, когда она узурпируется узкой элитой правящих.

Диалектика совпадения властвующего и подвластного в демократическом государстве должна проявляться в личностном и институциональном плане. Каждый гражданин государства – лицо не только подвластное, но вправе и должен выступать в качестве частичного (как член общества) первоначального носителя и источника власти. Он должен и вправе принимать участие в формировании институтов власти (участвовать в выборах, выдвигать свою кандидатуру для занятия властных должностей и т.д.), контроле за их деятельностью, быть инициатором их реформирования, роспуска, участвовать в принятии решений в рамках институтов непосредственной демократии (референдумы, сходы, собрания и т.п.). Ни один гражданин не должен выступать только как властвующий или только как подвластный. Это касается и лиц, занимающих самые высокие должности в политической системе и механизме государства (президент, премьер-министр и др.). В конечном счете, и они должны быть подвластны народу с помощью институтов демократии (представительных органов, выборов, референдумов и др.). То же самое можно сказать и об отдельных институтах власти. Каждый из них в одном отношении выступает как субъект власти, а в другом – как объект власти. Даже орган верховной власти должен иметь над собой высшую власть народа. Эта подвластность народу любого института власти может проявляться не только в институтах непосредственной и представительной демократии, но и в подчиненности всех органов закону как выразителю общей воли народа. Nemo est supra leqem (никто не находится выше закона).

Властеотношения проявляются в том, что одна сторона – властвующий (управляющий) – подчиняет себе волю другой стороны – подвластного – модифицирует, направляет его поведение в необходимое русло. Подчинение власти при определенных условиях (сознательности, дисциплинированности) может напоминать или “мягкое руководство дирижера или резкие формы диктаторства”. Во втором случае речь идет уже не просто о подчинении, а о навязывании воли властвующего подвластному, о преодолении, подавлении, модификации воли последнего, и прежде всего принудительными средствами. Идеальной ситуацией является такая, когда подвластный оценивает саму власть, ее цели, методы положительно, одобряет их и поддерживает. Очевидно, что это может быть лишь в случаях, когда власть действует в интересах подвластных, управляемых. Но ясно и то, что общество складывается из разных социальных групп, имеющих собственные интересы, которые зачастую не только не совпадают, но противоречат друг другу. Отсюда вытекает, во-первых, что подчинение власти, основанное на одобрении деятельности ее носителей, их целей и методов абсолютно всеми членами общества, практически недостижимо, поэтому власть стремится сформировать и другие мотивы подчинения, такие, как конформизм, легализм, оппортунизм, дабы достичь минимизации принуждения. Во-вторых, власть вынуждена сводить интересы к общему знаменателю, разрешать их конфликты, определять приоритетные интересы.

Необходимость власти в обществе тесно связана с конфликтами между индивидуумами и группами в сфере распределения благ и общественных ролей (должностей) по распределению этих благ. Поэтому зачастую создается трехэлементная модель власти: субъект (система), осуществляющий власть, и два субъекта (группы), находящиеся в конфликте. Властвующий субъект (в разных версиях) выступает как лицо или независимое и нейтральное, или как заинтересованное, отдающее предпочтение определенной группе либо экономически сильной, либо слабой.

Любая власть как функция, порождаемая любым обществом, проявляется в деятельности соответствующих субъектов, власть государства – в деятельности его органов и должностных лиц. Основные направления этой деятельности обычно именуются функциями государства. Эти функции, а следовательно, государственная власть, осуществляются с помощью различных форм и методов, и прежде всего путем принятия решений, различающихся по форме (т.е. нормативных и индивидуальных) и содержанию деятельности системы органов, призванных реализовывать эти решения, осуществлять надзор за их осуществлением и принимать необходимые меры в случае их неисполнения. Для государственной власти характерно применение принудительных мер.

Властвующий субъект при необходимости может поставить подвластного в ситуацию принуждения. Ситуация принуждения – это такое состояние, когда подчиненный субъект оказывается перед выбором одного из только неблагоприятных последствий своих будущих действий, опираясь на свою шкалу ценностей, т. е. выбирает меньшее зло. Принуждение использует тот, кто создает для другого субъекта ситуацию принуждения, угрожает наступлением еще большего зла, чтобы склонить подвластного к определенному поведению. Очевидно, что государственная власть опирается на принуждение, осуществляемое уполномоченными на то агентами государства, т.е. его органами (должностными лицами). В отличие от тоталитарного, правовое государство использует не любые виды принуждения, которые в состоянии осуществлять его органы, опирающиеся на организованную силу, а только такие, которые предусмотрены правом и осуществляются в процедурах, им определенных. Такое принуждение, следовательно, не только государственное, но и правовое.

Ситуации принуждения, в которых может оказаться субъект, также очерчиваются нормами права. Это лишь общие, абстрактные, типичные, возможные для любого подвластного субъекта ситуации. Они могут превратиться в реальные вследствие действий самого субъекта или какого-то стечения обстоятельств.

Государственная власть осуществляется не только путем принятия правовых решений нормативного и индивидуального характера, опирающихся на принуждение, но и более мягкими способами, с использованием рекомендаций, советов, пожеланий, призывов, не являющихся по своей природе правовыми средствами. Мягкими являются и некоторые правовые способы осуществления власти, когда государство не использует жесткие обязательные предписания и признает свободу действий подвластных субъектов, ставя ей определенные правовые рамки, призванные оградить других лиц от произвольных действий. К числу мягких способов осуществления власти относятся и такие, как обещания и взятые на себя обязательства вознаграждения за определенную деятельность (премии, награды, установление различного рода льгот – налоговых, трудовых, пенсионных и т.п.).

Социальная основа власти коренится в расслоении социального организма на социальные группы с различными, часто не совпадающими или даже противоречивыми, интересами. Коллизии интересов возможны в любом обществе. Власть необходима для того, чтобы привести эти интересы к какому-то общему знаменателю (достичь консенсуса), отдать при необходимости предпочтение общезначимым интересам, в ряде случаев поддержать и охранить интересы меньшинства, а также разрешить в случае необходимости конфликты членов социума.

Вопросы о социальной основе и о социальном источнике и легитимации власти тесно связаны. Общество – это не только совокупность нескольких поколений людей, но и система различных отношений (экономических, политических, нравственных, семейных и т.п.). В этом плане оно – основа, первопричина, порождающая власть. Однако можно выделить основу власти в более узком смысле как ее источника. Демократические доктрины и политические документы современности в качестве источника власти рассматривают народ. Эта идея заложена в конституциях многих современных государств, где она обычно выражается в словах “власть принадлежит народу”, “народ является источником власти”.

Не только в доктрине, но и в политической практике, отраженной в соответствующих документах, наблюдается сдвиг от национального к народному суверенитету. Это вызвано тем, что социальная основа власти шире, наблюдается отход от признания ее мононациональной и движение к многонациональной основе, в большей степени отражающей состояние современного общества. Провозглашение в политических документах, декларациях (в том числе о суверенитете), конституциях принципа национального суверенитета (одной нации) и проведение его на практике ведут к ограничению прав представителей других наций и чревато конфликтами. А это не только противоречит международно-правовым документам, но и может привести к кризису власти, становлению национально-авторитарных режимов.

Легитимация и узурпация власти. Провозглашение суверенитета народа, даже и в конституциях, лишь заявление о необходимости его реализации. Государственная власть (суверенитет) осуществляется системой органов государства. Народный же суверенитет становится государственным при условии легитимации государственной власти. Законной и социально обоснованной является лишь легитимная власть (leqitima potestas). Она основана на определенной системе норм и принципов, принятых в соответствующем объединении людей (формальной или неформальной группе) или во всем обществе. Так, власть отца основана на нормах морали, религиозного иерарха – на догматах веры, органа общественной организации – на действующих в ней правилах. Государственная власть легитимируется нормами права. Например, власть монарха основывается на правовых обычаях, законах о престолонаследии или конституции. Potestas reqis juris sit, non injuiriae (власть короля проистекает из права, а не из его нарушения). Актом легитимации демократической власти являются выборы коллегиальных представительных органов власти. Легитимная власть – это власть, установленная в соответствии с процедурой, предусмотренной нормами права. В вышеназванном документе Копенгагенского совещания – конференции по человеческому измерению СБСЕ (ст. 7) фактически перечисляются условия такой легитимации. Чтобы воля народа служила основой власти правительства, государства-участники проводят свободные выборы с разумной периодичностью, предусмотренной законом; допускают свободную состязательность кандидатов; гарантируют всеобщее и равное избирательное право при тайном голосовании; уважают право граждан добиваться политических или государственных постов, создавать политические партии; обеспечивают проведение политических компаний в атмосфере свободы и честности и т.д. Если актом легитимации высших органов власти и местного самоуправления являются, как правило, выборы, то легитимация иных звеньев власти происходит также путем конкурса и назначения, осуществляемых выборными или иными органами в соответствии с их компетенцией и в порядке, предусмотренном законом. Именно с точки зрения легитимности представительные органы должны рассматриваться как основополагающие, первичные органы, составляющие политическую основу общества. Все другие органы выступают как вторичные, производные, формируемые представительными органами, выражающими суверенитет народа. Исключения могут составлять лишь органы, выбираемые непосредственно народом (судьи, президент и др.). Очевидно, что легитимными должны быть не только способы учреждения органов государства, но и цели, и методы осуществления ими власти.

Нелегитимная власть является узурпаторской. Она представляет собой прежде всего захват власти незаконными методами, с опорой на грубую силу или нарушение процедуры выборов, использовании власти в целях, непредусмотренных законом, и методами, противоречащими ему. Следовательно, узурпировать можно и власть, легитимно установленную, если злоупотреблять ею, т.е. использовать в незаконных целях и незаконными методами или грубо нарушать порядок смены носителей власти (игнорирование сроков перевыборов, новых актов легитимации, ведущих к смене носителей власти, и т.п.). Заметим, что народ имеет право на восстание против нелегитимной, узурпаторской власти. Это косвенно признается во Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН, в преамбуле которой сказано, что охрана законом прав человека необходима для того, чтобы он не был вынужден прибегать, в качестве последнего средства, к восстанию против тирании и угнетения.

Государственная власть нуждается также в идеологическом обосновании. Целью такого обоснования является оправдание власти, ее целей и методов, повышение ее престижа. Каждая власть имеет свою основу в виде идеологии как совокупности систематизированных идей, связанных с интересами и практикой определенного класса (социальной группы), оценивающих общественные отношения, провозглашающих и обосновывающих цели и способы их достижения. Идеологии, как известно, бывают разные: религиозная, либерально-демократическая, социал-демократическая, коммунистическая, националистическая, расистская, теократическая, элитарная и т.д. Каждая из них может рассматриваться как система ценностей, на которые ориентируются соответствующие классы и социальные группы, стремясь их утвердить, развить. Государственная власть выступает наиболее эффективным средством утверждения этих ценностей, а отсюда вытекает борьба за эту власть или стремление воздействовать на нее, дабы направить в нужную сторону. Идеологическим будет основание ценностей, на которые ориентируется власть, доказывание того, что они имеют непреходящее, общесоциальное значение для соответствующих групп и каждого отдельного человека¹⁸