Тема 7. Методы государственного управления. Виды административной деятельности

§ 1. Методы государственного управления в науке управления и в административном праве

В советский период времени наука государственного управления оказывала непосредственное влияние на административное право. И многие понятия и конструкции напрямую заимствовались советским административным правомиз теории государственного управления. Одним из характерных примеров могут быть методы государственного управления.

Под методом обычно понимают систему способов воздействия. А способы воздействия складываются из средств, приемов, действий.

В самом общем виде, методом государственного управления можно назвать систему способов, которыми субъекты государственного управления воздействуют на управляемых субъектов (подчиненные органы, граждан, организации), объекты (отрасли экономики и т.п.) для достижения государством установленных задач и целей.

По мнению Г.В. Атаманчука, «в сущности методов государственного управления, лежат два аспекта: первый – это способы, приемы осуществления функций управляющей системы и ее органов, и второй – средства обеспечения (гарантии) реализации этих функций. Последний аспект показывает, что в методе управления заложены определенные возможности принудительного воздействия на людей» (Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975. с. 89-111).

В качестве общих универсальных методов, начиная с середины XX века, в литературе по государственному управлению и вслед за ней - по административному праву выделяют убеждение и принуждение, подчеркивая при этом, что принуждение является дополнительным методом по отношению к убеждению (Попов Л.Л. Убеждение и принуждение. М. 1968. С. 8)

Убеждение рассматривается как целенаправленное воздействие на волю управляемых субъектов с целью их мотивации на необходимую государству добровольную правомерную деятельность, а принуждение - целенаправленное воздействие на управляемых субъектов независимо от их воли, связанное с ограничениями личного, организационного или имущественного характера.

В последние годы все чаще упоминается поощрение как самостоятельный вид метода государственного управления, хотя, многие ученые, по-прежнему рассматривают его в качестве разновидности убеждения.

Поощрение рассматривается как оценка уполномоченным субъектом государственного управления действий другого субъекта, участвующего в государственном управлении, которые связаны с достижением успехов при выполнении возложенных на него обязанностей или общественного долга (например, заслуга, подвиг и т. д.), и предоставление в связи с этим материального, морального или иного вознаграждения.

Выделяемые в литературе виды методов государственного управления имеют совершенно различную степень правовой регламентации.

Принуждение, как правило, связано с ограничением прав и свобод человека и гражданина, поэтому в настоящее время, в силу требования ч.3 ст.55 Конституции России, реализуется в случаях и способами, прямо предусмотренными в федеральных законах. Этот метод государственного управления применяется при возникновения угроз общественным отношениям, при несоблюдении обязанностей, установленных для участников правоотношений.

Способами поощрения на государственном уровне являются: учреждение государственных наград, поощрения при прохождении государственной службы и т.д..

В качестве характерных черт данного метода можно выделить:

1. поощрения всегда персонифицированы (т.е. не может поощряться неопределенный круг лиц)

2. основание – заслуга, подвиг или иное достижение, связанное с выполнением обязанности, долга и т.п.

3. виды и порядок применения поощрений закрепляются нормативными актами различного уровня

4. средства поощрения могут быть материальными (например, премия, ценный подарок), моральными (например, грамота, награждение орденом, медалью), смешанные (например, досрочное присвоение очередного звания с повышением денежного содержания).

Иногда в литературе предоставление льгот гражданам рассматривают как разновидность поощрения. Однако, как правило, льготы предоставляются в целях компенсирования отсутствующих или утраченных качеств, свойств, возможностей и т.п. в результате жизненных обстоятельств (например, инвалидам, пенсионерам) или социальной ситуации для выравнивания социально-правового статуса. Представляется, что такого рода льготы не могут рассматриваться ни как поощрение, ни как убеждение.

Что касается убеждения, то оно на современном этапе в незначительной степени регулируется правом, поскольку, являясь мотивационноформирующей деятельностью государства, чаще всего обеспечивается через неправовые формы деятельности органов государственного управления.

В литературе в качестве примеров государственной деятельности по убеждению приводят: обучение, пропаганду, агитацию, разъяснения, обмен опытом.

На наш взгляд, примером нормативного регулирования убеждения, можно считать закрепление обязанностей должностных лиц подразделений по делам несовершеннолетних ОВД по ведению разъяснительной деятельности с несовершеннолетними и их родителями в целях предупреждения совершения правонарушений.

Представляется, что вышерассмотренная классификация не охватывает имеющие место на практике методы государственного управления, поскольку невозможно всю деятельность государства не связанную с принуждением и поощрением отнести к убеждению.

В литературе по административному праву рассматривается еще одна классификация методов государственного управления (заимствованная из науки о государственном управлении) по степени воздействия на объект управления: прямые и косвенные.

Методы прямого воздействия характеризуют:

1. односторонне – властный порядок совершения управленческих действий независимо о воли других участников правоотношений

2. применение мер принуждения при несоблюдении установленных требований

Нередко методы прямого воздействия еще называют административными или административно – командными методами, поскольку они часто используются при наличии отношений власти-подчинения (организационного или функционального), но поскольку в современных условиях административная деятельность не ограничивается только властеотношениями, то и отождествлять методы прямого воздействия и административные методы, по крайней мере, не корректно.

Методы косвенного воздействия (их называют еще экономическими или регулирующими) характеризуют:

1. предоставление невластным субъектам возможности выбора поведения,

2. как правило, связаны с экономическими (материальными) последствиями (выгодными или невыгодными) для субъектов участвующих в отношениях.

Представляется, что методы косвенного воздействия точнее называть не столько экономическими, сколько стимулирующими. Это позволит расширить арсенал способов воздействия невластных субъектов отношений, например, морального, организационного и др. характера.

В зависимости от сочетания в государственном управлении двух вышеназванных методов можно судить о степени свободы невластных субъектов в государстве.

В научных трудах по административному праву представлены и другие классификации методов государственного управления (Советское административное право. Метод и формы государственного управления. М., 1977. С. 20-24, Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Ч.2. Кн.2. М. 1998. С.38-41).

В рамках административного права необходимо предложить такую классификацию методов, которая бы решала практические задачи управления. Например, в качестве еще одного критерия для видового деления методов государственного управления можно предложить степень ограничения свободы невластных субъектов: деятельность, связанная с вмешательством в сферу свободы невластных субъектов и деятельность, не имеющая характера такого вмешательства.