Тема 10. Административный контроль и надзор за деятельностью частных лиц. Административное принуждение

§ 1. Понятие законности и соотношение понятий «контроль» и «надзор»

Законность в литературе рассматривается и как метод государственного управления и как режим взаимодействия граждан, организаций с государством, но в нормативных актах чаще упоминается принцип законности, который в равной степени распространяется на властных и невластных субъектов.

В настоящий период времени законность в государственном управлении рассматривается в широком смысле этого слова, и содержание принципа законности раскрывается в следующих положениях:

1. все участники общественных отношений обязаны соблюдать Конституцию России, федеральные законы и принятые в соответствии с ними нормативно-правовые акты,

2. федеральные законы и иные нормативно-правовые акты должны иметь своей целью обеспечение реализации прав и свобод человека и гражданина,

3. должна соблюдаться иерархичность нормативно – правовых актов по их юридической силе,

4. государство должно установить способы обеспечения законности властными и невластными участниками государственного управления.

В литературе и нормативно - правовых актах категория «законность» часто используется в устойчивом сочетании с категорией «правопорядок».

Можно согласиться с авторами, полагающими, что законность – средство установления правопорядка. То есть законность выступает как причина, а правопорядок является следствием. (Тагиев А.С. Некоторые актуальные проблемы законности и правопорядка в современной правовой науке// Право и политика. 2001.№ 8. С. 8-15)

Еще одна категория, часто упоминаемая в нормативно-правовых актах и литературе в сочетании с законностью, это дисциплина – поведение, связанное с соблюдением требований законности (в широком смысле) и иных социальных норм. То есть правопорядок как состояние системы в целом – государства, общества складывается из соблюдения каждым субъектом возложенных на него обязанностей - индивидуальной дисциплины.

Для установления правопорядка в соответствии с требованиями законности в государстве должна быть предусмотрена эффективная система способов обеспечения законности.

В качестве общих способов обеспечения законности рассматриваются контроль и надзор. В настоящее время можно выделить три подхода к соотношению этих способов между собой.

Первый подход был выработан советской административной теорией, согласно которой были определены следующие различия контроля и надзора:

1. контроль предполагает деятельность по проверке как соблюдения законности участниками государственного управления, так и выполнения поставленных перед ними вышестоящим органом (организацией) задач с точки зрения эффективности и целесообразности;

2. контроль осуществляется специально уполномоченными субъектами, как правило, наделенными правом отмены решения, принятого подконтрольным субъектом, и полномочиями по вмешательству во внутриорганизационную и хозяйственную деятельность контролируемой организации, а надзор - субъектами, не находящимися во властеотношениях организационного характера с поднадзорными субъектами, а следовательно, он не предполагает вмешательства в оперативную деятельность подконтрольного субъекта;

3. в случае нарушения требований законности контролирующий субъект может применять меры принуждения или же передать материалы о таких нарушениях органу, наделенному соответствующими полномочиями, а надзирающий - применить меры ответственности или инициировать процедуру привлечения к ответственности.

Второй подход к соотношению категорий «контроль» и «надзор» чаще всего реализуется в действующих нормативно-правовых актах, в которых эти категории используются как тождественные, при этом по своему содержанию они ближе к советской трактовке понятия «надзор».

Например, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора)" государственный контроль (надзор) определяется как «деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями».

Третий подход предложен на правительственном уровне в рамках Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах (далее - Концепция): «разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия соответствующих нормативных правовых актов предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих»².

В литературе контрольная деятельность классифицируется по нескольким основаниям:

1. В зависимости от характера правоотношений между контролирующим и подконтрольным субъектом выделяются:

• внутриорганизационный контроль – проверка соблюдения законности, целесообразности (эффективности) субъектом, находящимся в отношениях прямого (линейного) властеподчинения с контролирующим субъектом. Например, контроль руководителем подчиненного в рамках государственно-служебных отношений.

• надведомственный контроль – деятельность органов исполнительной власти общей компетенции или наделенных функциональными властными полномочиями по проверке соблюдения законности и целесообразности.

• вневедомственный контроль - деятельность субъектов по проверке соблюдения законности органами, не входящими в систему органов исполнительной власти. Например, президентский контроль, контроль законодательных (представительных) органов государственной власти и др.

В зависимости от стадии подконтрольной деятельности, на которой контролирующий субъект проверяет подконтрольного субъекта, выделяются:

• предварительный контроль – до начала реализации действий в рамках деятельности подконтрольного субъекта (например, лицензионный контроль при выдаче лицензии);

• текущий контроль – в процессе деятельности подконтрольного субъекта (например, техосмотр транспортного средства);

• последующий контроль – по окончании деятельности подконтрольным субъектом (например, налоговая проверка).

В зависимости от объема проверяемой деятельности:

• общий контроль – проверка всех направлений деятельности подконтрольного субъекта за определенный период времени;

• специальный контроль – проверка одного направления деятельности подконтрольного субъекта за определенный период времени.

В зависимости от основания проведения контрольных мероприятий:

• плановый контроль - осуществляется по инициативе государственного органа с периодичностью, установленной федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства, в соответствии с утвержденным в этом государственном органе планом работы на определенный период;

• внеплановый контроль – проводится в случае получения сведений о несоблюдении законодательства в сфере, отнесенной к компетенции государственного органа, а также с целью проверки исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений.

Поскольку в законодательстве фактически не разграничивается контроль и надзор, то мы можем говорить о контрольно – надзорной деятельности органов исполнительной власти, включающей в себя различный набор мер, приемов и способов в зависимости от особенностей подконтрольного субъекта (властный субъект или невластный, гражданин или организация, государственная организация или частная), сферы (отрасли) контроля, объема контроля.

Территориальные органы в пределах своих полномочий также осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных им в соответствии с федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются. (Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" (Российская газета. 2005. 25 января).

В субъектах федерации контрольно-надзорные полномочия распределяются между органами исполнительной власти субъекта федерации высшим органом исполнительной власти субъекта самостоятельно в соответствии с федеральным законодательством.