- •Административное право
- •§ 1. Предмет административного права
- •§ 2. Понятие и содержание публичного управления
- •§ 3. Виды публичного управления. Муниципальное управление
- •§ 4. Разделение властей и государственное управление
- •§ 5. Государственное управление и исполнительная власть
- •§ 6. Историческое развитие предмета административного права
- •§ 7. Модели административного права
- •§ 8. Метод административного права
- •§ 9. Наука административного права, история её развития
- •§ 10. Система административного права
- •§ 11. Место административного права в системе отраслей права
- •§ 12. Понятие и признаки административно-правовых отношений
- •§ 13. Виды административно-правовых отношений
- •§ 14. Особенности административно-правовых отношений: основания возникновения, субъекты, объект, содержание
- •§ 15. Механизм административно-правового регулирования
- •§ 16. Нормы и принципы административного права
- •§ 17. Особенности административно-правовых норм
- •§ 18. Реализация норм административного права
- •§ 19. Источники административного права
- •Тема 2 Общее учение о субъектах административных правоотношений
- •§ 1. Понятие субъекта административного права и административного правоотношения
- •§ 2. Особенности правосубъектности в административном праве
- •§ 3. Классификация субъектов административного права
- •§ 4. Административно-правовой статус «частных» (невластных) лиц в административном праве
- •§ 5. Особенности участия граждан в административных правоотношениях
- •§ 6. Юридические лица: соотношение гражданско-правовой и административной правоспособности. Участие юридических лиц в отношениях, регулируемых административным правом
- •§ 7. Понятие и административно-правовой статус должностного лица (представителя власти) в административном праве
- •§ 8. Правовое положение и виды государственных организаций
- •§ 9. Понятие и признаки государственного органа
- •§ 10. Теории государственного органа
- •§ 11. Структура правового статуса органа исполнительной власти
- •§ 12. Понятие компетенции и ее правовое содержание
- •§ 13. Делегирование полномочий
- •§ 14. Органы исполнительной власти как юридические лица
- •Тема 3. Система и структура органов исполнительной власти
- •§ 1. Система органов исполнительной власти
- •§ 2. Виды органов исполнительной власти
- •§ 3. Координационные и субординационные отношения в системе органов исполнительной власти
- •§ 4. Линейная и функциональная организационная структура в государственном управлении
- •§ 5. Функции Президента рф в сфере исполнительной власти и его взаимоотношения с органами исполнительной власти
- •§ 6. Административно-правовой статус отдельных федеральных органов исполнительной власти
- •6.1. Правительство рф
- •6.2. Федеральные министерства
- •6.3. Федеральные службы
- •6.4. Федеральные агентства
- •§ 7. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
- •§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: структура и компетенция
- •§ 9. Структура органа исполнительной власти
- •Тема 4. Государственная служба
- •§ 1. Понятие государственной службы и соотношение её с другими видами публичной службы
- •§ 2. Система государственной службы в Российской Федерации
- •§ 3. История развития правового института государственной службы в России
- •§ 4. Источники служебного права
- •§ 5. Применение норм трудового права к регулированию отношений по поводу государственной службы
- •§ 6. Модели государственной гражданской службы
- •§ 7. Принципы государственной службы
- •§ 8. Должность в государственных органах: понятие, правовое содержание, виды. Правовой механизм учреждения должности государственной службы
- •§ 9. Соотношение понятий «государственная должность» и «должность государственной службы»
- •§ 10. Соотношение должностей и званий государственной службы
- •§ 11. Понятие «государственного служащего» и соотношение понятий «государственный служащий» и «должностное лицо» и «представитель власти»
- •§ 12. Статус государственного гражданского служащего, его структура и элементы
- •§ 13. Система правовых актов, устанавливающих статус государственного служащего
- •§ 14. Должностной регламент государственного гражданского служащего
- •§ 15. Права, обязанности, запреты и ограничения государственного служащего
- •§ 16. Ответственность государственных служащих
- •§ 17. Оплата труда гражданского служащего
- •§ 18. Прохождение государственной гражданской службы
- •§ 19. Поступление на гражданскую службу
- •§ 20. Кадровый резерв на гражданской службе
- •§ 21. Требования к служебному поведению гражданского служащего
- •§ 22. Служебное время и время отдыха
- •§ 23. Аттестация гражданских служащих
- •§ 24. Квалификационный экзамен
- •§ 25. Перевод на иную должность гражданской службы
- •§ 26. Основания и порядок увольнения с государственной службы
- •§ 27. Конфликт интересов
- •§ 28. Индивидуальный служебный спор
- •Тема 5. Административно-правовые формы. Административно-правовые акты
- •§ 1. Формы административных действий: общее понятие и виды. Неправовые и правовые формы
- •§ 2. Виды административных действий
- •§ 3. Принципы совершения административных действий
- •§ 4. Понятие и особенности юридически значимых действий
- •§ 5. Понятие, особенности и виды административно-правовых актов
- •§ 6. Индивидуальные (ненормативные) административные акты (особенности издания, вступления в силу и действия)
- •§ 7. Особенности правотворчества органов исполнительной власти
- •§ 8. Условия предоставления органам исполнительной власти полномочий по изданию нормативных правовых актов
- •§ 9. Субъекты издания нормативных административных актов
- •§ 10. Требования к нормативным административным актам и последствия их несоблюдения
- •§ 11. Порядок издания нормативных правовых актов
- •§ 12. Государственная регистрация, опубликование, вступление в силу нормативных правовых актов, их отмена и приостановление
- •§ 13. Правила действия нормативных административных актов
- •§ 14. Понятие, особенности, форма и сфера применения административных договоров
- •Тема 6. Административный процесс
- •§ 1. Понятие и особенности административного процесса: широкий (управленческий) и узкий (юрисдикционный) подходы
- •§ 2. Соотношение понятий «административный процесс», «административная процедура» и «административное производство»
- •§ 3. Понятие административного дела
- •§ 4. Сходство и различия с другими видами юридических процессов
- •§ 5. Источники правового регулирования административного процесса
- •§ 6. Виды административного процесса - административные производства
- •I. Административные производства с участием частных лиц
- •II. Административные производства внутри государственной администрации
- •§ 7. Субъекты административного процесса, их статус
- •§ 8. Правила процедуры административного процесса
- •§ 9. Основания возбуждения административного производства
- •§ 10. Стадии производства, юридическое значение процедурных норм
- •Тема 7. Методы государственного управления. Виды административной деятельности
- •§ 1. Методы государственного управления в науке управления и в административном праве
- •§ 2. Виды административной деятельности. Особенности и принципы их правового регулирования
- •§ 3. Соотношение деятельности по оказанию услуг и контрольно-надзорной деятельности
- •Тема 8. Административная деятельность, не связанная с вмешательством в сферу частной свободы
- •§ 1. Понятие государственной услуги
- •§ 2. Условия, требующие оказания государственных услуг
- •§ 3. Виды государственных услуг
- •§ 4. Платность государственных услуг
- •§ 5. Состав государственного имущества
- •§ 6. Цели использования государственного имущества
- •§ 7. Разграничение сфер административно-правового и гражданско-правового регулирования
- •§ 8. Органы, осуществляющие управление госимуществом
- •§ 9. Административно-правовые отношения по поводу реализация полномочий собственника в отношении государственного имущества
- •§ 2. Принципы регистрационной деятельности
- •§ 3. Объекты регистрации
- •§ 4. Реестры, регистры и кадастры
- •§ 5. Общая характеристика регистрационного производства
- •§ 8. Правовые основы государственного регулирования цен (тарифов)
- •§ 9. Способы государственного регулирования цен (тарифов)
- •§ 10. Система государственных органов регулирования цен
- •§ 11. Ответственность в сфере ценообразования
- •§ 12. Правовое обеспечение и понятие технического регулирования
- •§ 13. Технические регламенты
- •§ 14. Органы, наделенные полномочиями в сфере технического регулирования
- •§ 15. Стандартизация
- •§ 16. Сертификация (подтверждение соответствия)
- •Тема 10. Административный контроль и надзор за деятельностью частных лиц. Административное принуждение
- •§ 1. Понятие законности и соотношение понятий «контроль» и «надзор»
- •§ 2. Контрольно-надзорная деятельность за гражданами и организациями
- •§ 3. Мониторинг
- •§ 4. Статистический учет
- •§ 5. Правоохранительная и иная принудительная деятельность государственных органов
- •§ 6. Виды административного принуждения: административно-предупредительная и административно-пресекательная деятельность
- •§ 7. Меры административного принуждения (условия и порядок применения отдельных мер)
- •Тема 11. Административная ответственность
- •§ 1. Понятие и особенности административной ответственности
- •§ 2. Законодательство рф об административных правонарушениях
- •§ 3. Правонарушение как основание административной ответственности. Виды административных правонарушений
- •§ 4. Состав административного правонарушения
- •1. Субъекты административного правонарушения
- •2. Субъективная сторона
- •3. Объект административного правонарушения
- •4. Объективная сторона
- •§ 5. Административное наказание
- •§ 6. Правила назначения административных наказаний
- •Тема 12. Производство по делам об административных правонарушениях
- •§ 1. Производство по делам об административных правонарушениях: правовая природа, принципы и особенности
- •§ 2. Судьи, органы и должностные лица, рассматривающие дела об административных правонарушениях
- •§ 3. Участники производства по делам об административных правонарушениях
- •§ 4. Предмет доказывания и доказательства по делам об административных правонарушениях
- •§ 5. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
- •§ 6. Стадии и виды производства по делам об административных правонарушениях
- •§ 7. Возбуждение дела об административном правонарушении
- •§ 8. Рассмотрение дела об административном правонарушении
- •§ 9. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
- •4. Порядок рассмотрения жалобы
- •§ 10. Общие положения об исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях
- •Тема 13. Законность в административно-правовой сфере. Административная жалоба и административная юстиция
- •§ 1. Режим законности в деятельности органов государственной власти
- •§ 2. Надзор и контроль за деятельностью административных органов: контроль вышестоящих органов и надзор прокуратуры
- •§ 3. Виды актов прокурорского реагирования
- •§ 4. Судебный и внесудебный порядок обжалования нормативно-правовых актов, действий и решений органов государственной власти, должностных лиц и государственных служащих
- •§ 5. Понятие и юридические особенности административной жалобы
- •§ 6. Общая и специальная административная жалоба
- •§ 7. Административная юстиция: понятие и основные модели, известные мировой практике
- •§ 8. Административная юстиция в России: прошлое, настоящее и будущее. Соотношение понятий административная юстиция и административное судопроизводство
- •§ 9. Проблема ответственность органа власти и соотношение её с ответственностью должностных лиц
§ 2. Законодательство рф об административных правонарушениях
Состав законодательства об административных правонарушениях
Административная ответственность остается единственным институтом административного права, законодательная основа которого на федеральном уровне кодифицирована. Основным, системообразующим актом в области административной ответственности выступает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1) (далее – Кодекс, КоАП). В соответствии с положениями этого Кодекса (ст.1.1, 1.3), административная ответственность может предусматриваться федеральными законами и законами субъектов РФ.
-
Подобное распределение правового регулирования между РФ и субъектами не может не вызывать сомнений с конституционно-правовой точки зрения. Если применение мер ответственности расценивать как ограничения прав частных лиц, то в соответствии со ст. 55 ч.3 Конституции РФ они должны предусматриваться только федеральным законом.
Законодатель, однако, исходил из другой логики толкования Конституции. Административное законодательство по природе своей предполагает определенные ограничения прав частных лиц, однако ст. 72 Конституции РФ относит административное и административно-процессуальное законодательство к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Следовательно, административная ответственность, как и любой другой институт административного права, может быть предметом регулирования на уровне субъектов РФ.
-
Другая проблема носит более прикладной характер и связана с распределением предметов ведения в области регулирования административной ответственности. Ст. 1.3 КоАП РФ исчерпывающим образом определяет предметы ведения РФ, позволяя субъектам осуществлять нормативное регулирование за пределами федеральных предметов ведения.
Однако при этом к федеральному ведению отнесено установление ответственности за по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение федеральных нормативно-правовых актов. В ряде случаев это приводит к неоправданному ограничению нормотворческой самостоятельности субъектов РФ.
-
Нормы КоАП РФ предусматривают подведомственность дел по составам федерального Кодекса федеральным органам исполнительной власти. Следовательно, в том случае, если правонарушение совершается в субъекте РФ и затрагивает исключительно отношения регионального уровня (исполнение бюджета субъекта, передача информации из одного органа государственной власти субъекта в другой) реализовать меры ответственности можно только путем обращения к федеральным органам государственной власти.
В Определении Конституционного Суда РФ от 08.04.2004 N 137-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 6) такая ситуация была признана недопустимой. Конституционный Суд пришел к выводу, что субъекту РФ должны быть предоставлены нормотворческие полномочия по воспроизведению в своем законодательстве диспозиции норм КоАП РФ, устанавливая подведомственность органам власти субъекта рассмотрения дел по таким составам в отношении, в частности, бюджета соответствующего субъекта или в иных случаях регионального уровня правонарушений.
-
Зачастую составами, предусмотренными КоАП, не охватываются все возможные варианты объективной стороны правонарушения. Вопрос о том, вправе ли субъекты РФ в этом случае дополнить составы КоАП (исключая дублирование ответственности) в своих законодательных актах, получает неоднозначное решение в судебной практике (см. Мицкевич Л. А. Законодательство субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях // Административная ответственность: Вопросы теории и практики / Отв. ред. Н. Ю . Хаманева. М.: ИГП РАН,2004.). Позиция Верховного Суда РФ, выраженная в Постановлении Пленума от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (Бюллетень Верховного Суда РФ. 2005. N 6), не допускает подобного нормотворчества субъектов РФ. Во всех случаях, когда речь идет либо об охране отношений, которые уже получили защиту в КоАП РФ, либо о применении ответственности за нарушение федеральных нормативно-правовых актов, субъекты устанавливать ответственность в своих нормативных актах не должны.
На практике это приводит к отсутствию ответственности за правонарушения, законодательная реакция по пресечению которых на уровне субъектов могла бы быть более оперативной, нежели на федеральном уровне. Кроме того, сами законотворческие полномочия субъектов оказываются при таком подходе весьма ограниченными, поскольку федеральное законодательство, хотя бы на уровне общих принципов или рамочного правового регулирования вторгается практически в любую сферу законодательства.
-
Наконец, при разграничении предметов ведения в области правового регулирования административной ответственности КоАП (ст.1.3) относит все общие вопросы и принципы, как и порядок привлечения к административной ответственности, к федеральному уровню правового регулирования.
В то же время ст. 4.2 КоАП РФ предусматривает возможность установления смягчающих ответственность обстоятельств в законодательстве субъектов РФ. Это можно рассматривать как исключение из общего правила, хотя возможность установления таких исключений должна была бы учитываться и в ст.1.3, а можно расценить и как несогласованность положений разных статей КоАП.
Федеральное законодательство об административной ответствености
Федеральное законодательство об административной ответственности в соответствии со статьей 1.1 КоАП должно полностью быть инкорпорировано в этот Кодекс. В частности, это должно обеспечить единую процедуру привлечения к административной ответственности. Реализуя эту императивную норму, Федеральный закон от 30.12.2001 N 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях» (СЗ РФ. 2002, N 1 (ч. 1), ст. 2) признал утратившими силу многие положения федеральных законов, устанавливавшие меры административной ответственности.
Однако далеко не все законы, предусматривавшие административную ответственность, были отменены. Сохранили свою силу положения Налогового кодекса РФ (Раздел VI Первой части), статей 85-87 Федерального закона от 21.07.1997 N 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591), статьи 27 Федерального закона от 15.12.2001 N 167-ФЗ Об обязательном пенсионном страховании (СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4832), статьи 74 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» (СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790), входящие практически в прямое противоречие с положениями ст. 15.26 КоАП РФ и ряд других положений.
Судебные органы практически сразу встали на позицию игнорирования положения ст.1.1 КоАП, продолжая параллельно применять нормы и КоАП, и указанных законов, в ряде случаев используя разные процедуры привлечения к ответственности, не ограничивая размеры штрафов предельными размерами, установленными в КоАП и т.д..
Такая позиция была сформулирована, в частности, в отношении Налогового кодекса в Постановлении Пленума ВАС от 27.01.2003 №2, "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (Вестник ВАС РФ. 2003. N 3) и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5, а в отношении Федерального закона «Об исполнительном производстве» - в Определении Конституционного Суда РФ от 04.12.2003 N 443-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Арбитражного суда Хабаровского края о проверке конституционности пункта 3 статьи 73, пунктов 1, 2 и 4 статьи 85 Федерального закона "Об исполнительном производстве" (Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 3). В теории это стало дополнительным аргументом отмежевания от административной ответственности налоговой ответственности как самостоятельного вида ответственности (Винницкий Д.В. Проблемы разграничения налоговой и административной ответственности // Хозяйство и право. 2003. №5. СС. 111-114), отнесения ответственности по Федеральному закону «Об исполнительном производстве» к процессуальной ответственности, несмотря на её реализацию не судом, а должностными лицами органов исполнительной власти.
Для подобных выводов нет необходимых оснований. Предусмотренные перечисленными законами меры ответственности следует относить к административной ответственности руководствуясь сущностными, содержательными критериями, а небрежность законодателя не должна становиться основанием для пересмотра устоявшихся в науке представлений о видах юридической ответственности.
Законодательство субъектов РФ
Законодательство субъектов РФ в области административной ответственности получило полноценное развитие только после вступления в силу действующего КоАП РФ.
К предметам ведения субъектов фактически относится установление составов нарушений собственного регионального законодательства, установление подведомственности производства по этим составам и создание специальных органов для рассмотрения дел об административных правонарушениях.
На уровне ряда субъектов законодательство об административной ответственности кодифицировано, в других – носит разрозненный характер. Кодификация на практике ограничивается тем, что никаких общих положений в отношении своих мер ответственности субъект РФ предусмотреть не может. Следовательно, кодификация носит исключительно технический характер.
Действие законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве
При привлечении к административной ответственности применяется материально-правовая норма (устанавливающая состав административного правонарушения), которая действовала в момент совершения правонарушения, кроме случаев, когда позднее, во время производства по делу, был принят закон, смягчивший ответственность. Процедурные нормы применяются те, которые действуют на момент их применения (ст. 1.7 КоАП). Основная проблема принципов действия законодательства об административных правонарушениях во времени заключается в возможности самостоятельного изменения закона, устанавливающего ответственность (именно о таких нормах идет речь в ст. 1.7 КоАП и того нормативного акта, за нарушение которого установлена ответственность. Изменение и даже отмена последнего не может считаться ни улучшением, ни ухудшением положения лица, привлекаемого к административной ответственности, поскольку на такие нормативные акты принцип ст. 1.7 КоАП не распространяется.
Законодательство об административных правонарушениях действует по месту совершения правонарушения. Если ответственность установлена законом субъекта РФ, то она наступает только в случае совершения правонарушения на территории этого субъекта. В то же время ряд положений валютного законодательства, за нарушение которых ответственность предусмотрена КоАП РФ, предусматривают обязанности для резидентов РФ за рубежом. В этом случае законодательство об административных правонарушениях фактически действует по персональному, а не территориальному принципу.