§ 19. Источники административного права

Источниками права в российской правовой системе являются нормативный правовой акт, нормативный договор, нормативный судебный акт и правовой обычай.

Основным среди них с учетом особенностей российской правовой системы и ее принадлежности к романо-германской правовой семье является нормативный правовой акт.

Нормативный правовой акт наряду с нормативным договором и правовым обычаем относится к категории первичных источников, санкционирующих нормы права, которые до этого не имели формально-юридического выражения. Можно сказать, что значительная часть правовых норм и, в частности, норм административного права впервые устанавливаются и существуют именно в форме нормативного правового акта. Системность изложения, взаимосвязь и со-направленность норм, содержащихся в нормативном правовом акте отличают его от других источников права.

В последнее время значительную распространенность получил в качестве источника права и нормативный договор. Феномен нормативного договора предопределен невозможностью или нецелесообразностью одностороннего волеизъявления публичного субъекта уполномоченного санкционировать норму права. Востребованность нормативного договора особо проявилась в области международных отношений в связи с необходимостью выработки и установления общих стандартов в различных областях человеческой жизнедеятельности.

Что касается правовых обычаев, то в связи с бурным развитием административных отношений и динамичными изменениями в сфере публичного управления в современной России они не успевают складываться, поскольку их возникновение связано со стабильностью общественных отношений и устоявшимися внутри социальными «соглашениями».

В отличие от правовых обычаев судебные акты занимают все более значимое место в системе источников российского права и, в частности, является одним из важнейших источников административного права. Здесь, безусловно, нельзя обойти вниманием теоретическую проблему признания судебных прецедентов в качестве источников права. Одна группа ученых полагает возможным рассматривать судебный прецедент как источник права, другая, придерживаясь традиционных для отечественного правоведения взглядов, отрицает их нормативное свойство.

Специфика российской правовой системы исключает возможность того, чтобы постановление суда, принятое в отношении конкретных лиц, приобретало черты нормативности. Вместе с тем судебные акты могут иметь и иное предназначение. Это могут быть судебные акты толкования, судебные акты обобщения судебной практики, судебные акты нормоконтроля. Именно указанные виды судебных актов могут содержать элементы нормативности и быть источниками права. Общей чертой, объединяющей данные категории судебных актов, является высокий уровень, содержащихся в них правовых обобщений, основанных на методах и средствах юридического толкования. Данную разновидность судебных актов следует именовать «нормативными судебными актами».

Вместе с тем нормативные судебные акты вторичны по отношению к нормативным правовым актам и нормативным договорам и ориентированы на них. Нормативность судебных актов выражается в том, что в них выявляются, раскрываются и устанавливаются новые аспекты содержащихся в нормативных правовых актах и нормативных договорах юридических норм, уточняется их смысловое значение, задается направление регулятивного воздействия, определяется характер применения. Кроме того, в нормативных судебных актах может разрешаться «судьба» первичных норм путем установления их соответствия или несоответствия нормам, обладающим более высокой юридической силой. В этой роли нормативные судебные акты могут рассматриваться как разновидность негативных правотворческих актов.

Таким образом, источниками административного права являются нормативный правовой акт, нормативный договор и нормативный судебный акт.

Нормативный правовой акт является основным источником административного права и образует наиболее сложную и разветвленную подсистему источников, которая раскрывается на основе двух взаимосвязанных критериев: публично-территориального уровня и юридической силы.

На основе первого критерия выделяются федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты и локальные нормативные правовые акты.

Второй критерий позволяет раскрыть иерархичность подсистемы нормативных правовых актов.

К федеральным нормативным правовым актам – источникам административного права относятся: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты федеральных исполнительных органов, уполномоченных осуществлять нормативное регулирование.

Перечень нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы административного права, образуют: конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, акты законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, акты высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, акты исполнительных органов субъекта Российской Федерации.

К муниципальным нормативным правовым актам, являющимся источниками административного права, можно отнести: уставы муниципальных образований, акты представительных органов местного самоуправления, акты глав муниципальных образований, глав местной администрации, акты исполнительных органов муниципального образования.

К локальным нормативным правовым актам – источникам административного права, относятся принятые субъектами публичного управления акты, содержащиеся правила поведения регламентирующие внутреннюю организацию деятельности субъектов публичного управления: административный регламент государственного органа или муниципального органа, уставы общественных объединений, корпораций и иные акты организации внутренней деятельности субъектов публичного управления.

Нормативные договоры, содержащие нормы административного права, по уровню общественных отношений и кругу субъектов, в них участвующих, подразделяются на международные и внутригосударственные. Международные нормативные договоры в свою очередь в зависимости от территории распространения делятся на универсальные, региональные и местные договоры, а по составу участников – на двусторонние и многосторонние.

К внутригосударственным договорам относятся: Федеративный договор, договоры между Российской Федерацией и ее отдельными субъектами, договоры между субъектами Российской Федерации, соглашения между исполнительными органами государственной власти, договоры между муниципальными образованиями, нормативные договоры между субъектами публичного управления.

Довольно сложной и многообразной является подсистема нормативных судебных актов. По субъекту принятия выделяют: акты Европейского суда по правам человека, акты Конституционного Суда Российской Федерации, акты конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, акты Верховного суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации об обобщении судебной практики, акты судов общей юрисдикции и арбитражных судов, вступившие в законную силу, о проверке нормативных актов и внутригосударственных договоров на предмет соответствия нормативным правовым актам и нормативным договорам более высокой юридической силы.