§ 8. Правовое положение и виды государственных организаций

Правовая доктрина признает возможность создания как частных, так и государственных организаций, наделяя их соответствующей правоспособностью. Условия и цели создания частных и государственных организаций принципиально различны. Если частные организации создаются частными лицами (гражданами и другими организациями) в целях реализации их прав, то государственные организации создаются для выполнения публичных функций властного и невластного характера. Правовой режим создания и деятельности государственных и частных организаций также глубоко различен, что заставляет правовую теорию ставить вопрос о юридических лицах частного и публичного права (Чиркин Государство и право №5, 2006). Постановка такого вопроса опирается на понятие юридического лица как универсальной правовой категории, охватывающей любые организации, имеющие статус самостоятельных субъектов права.

Однако российское законодательство чаще всего дает основания считать, что понятие юридического лица используется исключительно в целях регулирования гражданских правоотношений и в некоторых случаях для обозначения частных организаций в публичном праве. Как уже указывалось выше, субъектом публичного правоотношения может быть и частная организация, не имеющая статуса юридического лица.

От имени государства в публично-правовых отношениях участвуют государственные организации, наделенные необходимой публичной правоспособностью, независимо от наличия у них статуса юридических лиц, т.е. гражданской правосубъектности.

Для выполнения публично-правовых функций государство создает следующие виды государственных организаций.

1. Это организации, которые главным образом нацелены на участие в гражданских правоотношениях (государственные унитарные предприятия, казенные предприятия). Государственное унитарное предприятие в гражданско-правовых отношениях выступает как коммерческая организация, однако целью существования предприятия выступает не только и не столько извлечение прибыли, сколько осуществление социально значимой деятельности, предполагающей покрытие расходов на осуществление этой деятельности за счет средств граждан (например, трамвайно-троллейбусные предприятия или предприятия водоснабжения).

2. Организации, выполняющие публично-правовые функции, выполнение которых предполагает публичные правоотношения, но не предполагает наличия властных, принудительных полномочий (государственные учреждения). Государственные учреждения финансируются государством в целях осуществления социально значимой деятельности. В установленных государством пределах эта деятельность остается бесплатной для граждан (например, обучение в государственном вузе студентов на бюджетной основе), что не препятствует учреждению осуществлять эту же деятельность в дополнительном объеме на платной основе (обучение государственным вузом студентов за плату на основании договора).

3. Организации, наделенные властными полномочиями (государственные органы). Государственные органы отличает характер предоставленных им полномочий. Как и учреждения, государственные органы финансируются из бюджета, однако в отличие от учреждений государственные органы наделены правом издавать властные распоряжения в отношении лиц, непосредственно им не подчиненных.

Различие между понятиями государственного органа и органа государственной власти проводилось в советской юридической литературе. Традиционно поддерживается такое различие некоторыми учеными и теперь (Мицкевич Л.А. О правовой природе и признаках органа государства в сб. Споры с участием государственных органов / сост. Н.М.Демидова. М., 2006.). Сторонники подобных различий утверждают, что могут быть органы, не наделенные властными полномочиями, выполняющие организационные, распорядительные функции. В качестве примера фигурируют избирательные комиссии, которые даже действующее законодательство, опираясь на подобную позицию, называет государственными органами, но не органами государственной власти. Представленная выше классификация государственных организаций четко определяет, что само понятие органа связано с наличием властных полномочий, иначе орган было бы не отличить от учреждения.