§ 2. Понятие и содержание публичного управления

Управление (англ. – management, administration, франц. – administration, нем. - Verwaltung) представляет собой внешнее властное организующее и руководящее воздействие, которое связано с сознательным началом, интересами, целями, волей и деятельностью человека. В управлении все исходит от человека и ориентировано на него.

Управление осуществляется людьми и в зависимости от объекта управленческого воздействия выделяют: социальное управление (воздействие на других людей), биологическое управление (воздействие на животные и растительные организмы) и техническое управление (воздействие на технику и технологию). Главная особенность социального управления, отличающая его от иных видов управления, заключается в том, что в ходе его осуществления оказывается воздействие на волю и поведение людей.

Объектом исследования гуманитарных наук является социальное управление в различных его проявлениях, поэтому в рамках данных наук понятие «управление» используется именно в смысле социального управления. Исключением не является и наука административного права также ориентированная на исследование области социального управления.

В зависимости от характера и природы интереса, выраженного в управленческой деятельности, выделяются публичное управление, т.е. управление в публичных интересах, и частное управление – управление в интересах частных лиц. Однако выделение последнего вида управления в российской науке применительно к управленческим отношения, развивающимся в нашей стране, стало возможным лишь после значительных качественных преобразований в общественном строе. Реформы последних десятилетий способствовали тому, что частное управление на сегодняшний день объективно занимает существенную часть управленческой деятельности и управленческих отношений, развивающихся в современном российском обществе, и является объектом интенсивных исследований различных гуманитарных наук (социологии, психологии, экономики, менеджмента и др.).

Наука административного права ориентирована на исследование правовых отношений в области публичного управления.

Публичное управление характеризуется рядом черт, позволяющих отличить его от частного управления.

1. Основное предназначение публичного управления заключается в том, чтобы обеспечить реализацию публичной власти.

В основе любого социального управления лежит власть. Феномен власти характеризуется самостоятельностью, независимостью, господством и обязательностью предписаний властного субъекта по отношению к подвластному субъекту. В зависимости от источника власти и ее предназначения выделяются частная власть и публичная власть. Публичное управление опирается на публичную власть, и осуществляется как реализация публичной власти.

2. Публичное управление осуществляется в публичных интересах, т.е. в интересах всех и каждого в целях достижения всеобщего блага.

Публичный интерес определяется субъектами публичной власти (народом, государством, органами государственной власти и др.) Как правило, публичный интерес или порядок его определения выражается в правовых формах высшей юридической силы: в Конституции и законах. В Конституции закрепляются важнейшие социальные ценности, правовые принципы и базовые нормы, служащие ориентиром для последующего законодательного регулирования и деятельности субъектов публичного управления. Управленческая деятельность частных лиц в публичных интересах является публичным управлением, а частные лица временно приобретают статус субъектов публичного управления и становятся участниками публично-правовых отношений, регулируемых публичным правом. В свою очередь за органами публичного управления, действующими от своего имени в решении хозяйственных вопросов обеспечения их деятельности признается частный интерес, и они становятся участниками частноправовых отношений, регулируемых частным правом.

3. Публичное управление осуществляется уполномоченными субъектами.

Субъект управления приобретает черты субъекта публичного управления при условии закрепления за ним возможности инициировать публично-управленческие отношения и наделения его в рамках данных отношений специальными управленческими полномочиями, правом и обязанностью действовать. Основными субъектами публичного управления являются органы публичного управления, специально созданные для осуществления публичных функций в установленной сфере публичного управления. Вместе с тем законодательством могут быть определены условия и порядок наделения частных лиц статусом субъектов публичного управления и делегирования им соответствующих полномочий.

4. Публичное управление является административно-властной деятельностью.

Содержанием публичного управления выступает административная власть, имеющая своим источником публичную власть. Однако в отличие от последней, административная власть не суверенна и не самостоятельна. Она подчинена публичной власти и не тождественна ей. Административная власть учреждается публичной властью и обладает силой ее воздействия. В условиях современного сложноорганизованного общества публичная власть реализуется посредством трансформации в административную власть.