§ 12. Понятие и признаки административно-правовых отношений

Под административно-правовыми отношениями в современной науке административного права понимают общественные отношения, которые складываются в процессе реализации государственной администрацией её публично-правовой компетенции. Таким образом, ключевыми признаками административных правоотношений выступают (i) состав участников этих отношений и (ii) содержание правоотношения.

Одним из участников административного правоотношения всегда выступает лицо, действующее от имени государства. Чаще всего это государственный орган, наделенный властными полномочиями, который в административных отношениях реализует свою публично-правовую компетенцию или обеспечивает реализацию такой компетенции (во взаимоотношениях между государственными органами). Однако возможно и ситуация, когда орган вправе передать выполнение государственных функций и в этом случае от лица государства, при его поддержке и под его контролем будет действовать либо государственное учреждение, либо коммерческая организация. Реализация административных правоотношений без ведома государства, исключительно между частными лицами по их инициативе невозможна, даже если речь идет о выполнении административных предписаний, адресованных этим частным лицам.

Особенность содержания административного правоотношения предопределяется тем, что в нем реализуются публично-правовые функции государства.

Защита общественного, публичного интереса, представляемого интересами государства, предполагает подчинение ему интересов отдельных лиц. Следовательно, частное лицо, вступающее в административные отношения с представителем государства, должно быть готовым претерпеть необходимые лишения, ограничения и обязанности либо претендовать на предоставление каких-то благ со стороны государства в тех пределах, в которых это установлено правовыми нормами. Это предопределяет властно-распорядительное воздействие лица, действующего от имени государства, на частное лицо.

В отношениях, которые складываются между органами и организациями, действующими от имени государства, также предполагается властно-распорядительный характер, поскольку для обеспечения единства волеизъявления государства вовне, в отношениях с частными лицами, требуется внутренняя иерархия, соподчиненность в служебных и организационных отношениях. Это обстоятельство объясняет и то, что не только в органах исполнительной власти, но и в иных государственных органах, а также между государственными органами и иными государственными организациями складываются административные отношения.

§ 13. Виды административно-правовых отношений

Классификация административных правоотношений должна опираться на практические потребности и отражать особенности правового регулирования отдельных видов административно-правовых отношений. С этой точки зрения нелепой выглядит деление административных правоотношений на материальные и процессуальные, как будто форма и содержание могут сами по себе составлять отдельные правоотношения. С точки зрения особенностей правового регулирования можно выделить три наиболее важные классификации административных правоотношений.

1. По цели, которая преследуется властным субъектом при вступлении в правоотношение, необходимо различать регулятивные и охранительные отношения. Регулятивные отношения складываются в связи и по поводу осуществления государственного управления, они представляют собой форму властного воздействия на второго участника для выполнения государственных функций. В случае, если предписания в рамках регулятивных отношений не исполняются, появляются основания для возникновения охранительных отношений – отношений по поводу обеспечения исполнения таких предписаний, в том числе по привлечению к ответственности за их неисполнение. Таким образом, охранительные отношения в определенном смысле носят вторичный характер: они обеспечивают правильную реализацию регулятивных отношений.

2. По составу субъектов административные отношения можно разделить на следующие виды.

   1. Отношения между государственными органами, возникающие в связи с исполнением ими властных полномочий. Содержание этих отношений отличается в зависимости от подчиненности органов, в связи чем можно выделить субординационные и координационные отношения между государственными органами.

   2. Отношения между должностными лицами и сотрудниками одного государственного органа. Такие отношения связаны с организацией работы государственного органа и носят характер служебных. Они связаны с изданием служебных распоряжений и применением дисциплинарных взысканий в случае их неисполнения.

   3. Отношения между государственными органами и подведомственными им государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Эти отношения связаны с руководством деятельностью подведомственными организациями: утверждение учредительных документов, в том числе определение функций таких организаций, назначение руководителей, вопросы финансирования и распоряжения имуществом этих организаций.

   4. Отношения между государственными органами и частными лицами (гражданами и организациями). Сюда же можно отнести отношения с неподведомственными этим органам государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Подобные отношения чаще всего носят властный контрольно-надзорный характер, но могут быть связаны и с оказанием каких-то услуг непосредственно государственными органами.

   5. Отношения между государственными учреждениями и частными лицами (гражданами и организациями). Такие отношения могут носить и гражданско-правовой характер, если в их основании лежит заключение договора. Если же, например, оказание каких-то услуг возникает в силу административно-правовой обязанности, да еще и носит для частного лица безвозмездный характер (например, обучение в государственном вузе на бюджетных местах), то эти отношения в полной мере относятся к административным. На практике существуют примеры наделения государственных учреждений и властными полномочиями (например, Федеральное государственное учреждение "Федеральный лицензионный центр при Росстрое", созданное приказом Госстроя России от 30 апреля 1998 г., наделяется рядом контрольных полномочий в сфере лицензирования строительной деятельности).

3. По характеру властного воздействия отношения государственных органов и государственных учреждений с частными лицами могут быть властно-принудительными и предоставляющими. В первом случае предполагается правоограничительное, обременительное воздействие на частных лиц, требования и распоряжения, им адресованные. Во втором случае имеет место предоставление определенных социальных благ, удовлетворение социально значимых потребностей частных лиц действиями государства.