§ 10. Теории государственного органа

Административно-правовая наука в конце XIX – начале XX вв. активно разрабатывала проблему соотношения правосубъектности государства и государственного органа. В обобщенном виде изложение основных теорий государственного органа можно найти у Я.М. Магазинера (Общее учение о государстве. Пг., 1922. СС. 184-188 ??)

1. Теория романистов утверждает, что органы государства – это дееспособные люди, выступающие от имени правоспособного, но лишенного дееспособности государства. Между государством и органами не может быть никакой внутренней связи, не может быть отношений представительства, но если у государства есть правоспособность, но нет дееспособности, то у органа государства – наоборот: есть дееспособность, которая используется для реализации правоспособности не своей, а государства.

2. Германисты (Г. Еллинек и О. Гирке), соглашаясь с тем, что государство – категория вымышленная, настаивали на том, что и орган – это логическая категория, правовая фикция. Органы есть часть государства, однако у органа есть не только функции, но и свои права, в том числе и по отношению к государству. Государство, сохраняя свою правосубъектность, растворяется в органах, только в органах оно и существует. Само создание одних органов рассматривается как функция других органов. Таким образом, можно говорить о взаимоотношениях органов и государства; и государство, и органы считаются правоспособными, хотя государство во взаимоотношениях с органами реализует свою правоспособность через другие органы.

3. Разработчики французской теории (Л. Дюги, М. Ориу), развивая тезисы германистов, приходят к выводу, что государство вообще не существует, оно не рассматривается как правоспособное лицо, а правоспособность рассматривается как признак статуса государственного органа.

Фактически все приведенные теории подчеркивают, что от имени государства действуют его органы. Они реализуют права и обязанности государства, но между государством и органом не возникают отношения представительства, поскольку нет субъекта – государства, отличного от его органов. Одни государственные органы, действуя от имени государства, наделяют другие органы правом также действовать от его имени. Каждый орган, таким образом, представляет государство в пределах своей компетенции. Тем самым часть государства реализует его общую правоспособность, образует волю, выраженную от имени целого и связывающую это целое. Орган действует не только от имени, но и в интересах государства, как представитель и хранитель публичного интереса.

§ 11. Структура правового статуса органа исполнительной власти

Правовой статус органа исполнительной власти составляет значительное число элементов. В связи с этим в литературе выделают целевой блок, структурно-организационный и компетенционный блок. См. Бондаренко А.А. Понятие и сущность административно-правового статуса органа исполнительной власти // Административное и информационное право: Состояние и перспективы развития /Отв. ред. Н. Ю. Хаманева, И. Л. Бачило. М.,2003. СС. ??. Указанные блоки легко выявить в положении об органе исполнительной власти или в ином нормативном правовом акте, определяющем правовой статус органа.

Целевой блок включает элементы, определяющие наименование органа и место в системе государственного аппарата. Зачастую уже само по себе наименование определяет место органа в общей системе, предопределяет его основные функции и характер деятельности, относит его к определенному виду органов. Например, традиционно считается, что министерство – это единоначальный центральный орган исполнительной власти отраслевой компетенции. Наименование органа специальной или отраслевой компетенции определяет сферу его деятельности. Место в системе государственных органов определяется указанием на вышестоящий орган и на органы, находящиеся в подведомственности (подчинении).

Элементами структурно-организационного блока определяется порядок формирования, характер внутреннего управления и структура. Порядок формирования определяется местом в системе государственных органов и содержит указание на субъектов, уполномоченных осуществлять назначение должностных лиц государственного органа. Характер внутреннего управления определяет единоначальный (иерархический) либо коллегиальный порядок принятия решений по реализации компетенции органа, а структура определяет состав руководящих и иных подразделений.

Ключевым блоком является компетенция государственного органа, определяющая правовой статус органа во взаимоотношениях с субъектами вне системы государственной администрации, т.е. определяющая основное содержание его деятельности. Компетенция состоит из функций (основных задач и направлений деятельности органа), предметов ведения (сфер или областей деятельности) и полномочий (прерогатив, право-обязанностей). Подробнее см. § 13.