§ 13. Правила действия нормативных административных актов

Нормативные административные акты действуют в определенных пространственных и временных границах, а также могут иметь юридическую силу в отношении различного круга лиц.

Действие нормативных правовых актов в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. По общему правилу, нормативные административные акты федеральных органов исполнительной власти действуют на всей территории Российской Федерации. В некоторых случаях административные акты могут действовать на территории иностранных государств. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Нормативные административные акты могут действовать на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями.

Решение вопроса о действии нормативных административных актов во времени имеет значение для определения того, какой нормативный акт - новый или старый - будет применяться к конкретным правоотношениям.

Для установления временных рамок действия административного акта, необходимо определить, когда он вступает в силу и на какие правоотношения распространяется.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти могут вступать в силу по истечении 7 дней после опубликования, на следующий день после официального опубликования, в день официального опубликования, немедленно. Иногда в самом нормативном административном акте устанавливается разное время начала действия разных норм.

Выделяют следующие пределы действия нормативного административного акта в целом или отдельных его норм:

1. перспективное - на общественные отношения, возникшие после вступления акта в силу;

2. немедленное - на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления акта в силу;

3. с обратной силой - на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до вступления акта в силу.

Действие нормативного административного акта прекращается после его отмены либо после вступления в силу нового нормативного административного акта, регулирующего эти же общественные отношения.

§ 14. Понятие, особенности, форма и сфера применения административных договоров

Существование такой формы реализации административных полномочий, как административный договор, часто ставится под сомнение. Сами по себе властные полномочия предполагают отношения подчинения, обязанности частного лица выполнять распоряжения представителя власти, а государственного органа - распоряжения вышестоящего органа. Это, на первый взгляд, исключает возможность заключения договора, требующего автономии и свободы воли участников.

Однако современная практика реализации административных отношений представляет примеры ситуаций, когда для реализации властных полномочий государственного органа необходимо встречное волеизъявление, согласие частного лица вступить в административные правоотношения, и в этом случае односторонняя властная реализация государственной власти невозможна.

Наибольшую практическую трудность вызывает разграничение административных и частноправовых договоров, поскольку участником таких договоров может принимать один и тот же орган исполнительной власти.

Заключение частноправовых договоров с участием государственных органов возможно в разных случаях. Это может быть заключение договоров в рамках обеспечения хозяйственной деятельности государственного органа. В этом случае орган реализует свои права юридического лица, т.е. субъекта гражданского оборота.

Возможно заключение органом государственной власти гражданско-правовых договоров и от имени публичного субъекта (Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) в целом - например, заключение договора о распоряжении государственным имуществом. В этом случае государственный орган может не иметь прав юридического лица, т.е. не быть субъектом гражданского оборота, и действовать от имени государства в рамках предоставленной ему публично-правовой компетенции. Однако и такие договоры в соответствии с положениями ст.124 ГК РФ следует признавать гражданско-правовыми договорами.

Подобным образом следует, например, квалифицировать государственный контракт на поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд. Отношения, связанные с процедурой его заключения, носят административный характер и регулируются специальным Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (СЗ РФ.2005. №30 (ч. 1). Ст. 3105), однако сам контракт носит гражданско-правовой характер.

Необходимость использования административного договора возникает в том случае, когда речь идет о реализации публичной правоспособности государства, т.е. о непосредственном выполнении им своих властно-публичных функций с помощью договора. Разумеется, было бы правильным допускать осуществление только такой деятельности государства, не считая возможным ни в коем случае уравнивать государство (даже для целей гражданского оборота) с частными лицами. Однако законодатель допускает осуществление государственной деятельности как в частноправовых, так и в публично-правовых формах.

Проникновение договора в организацию и в публично-правовые формы осуществления административной власти связано с изменением общих методов её реализации. Использование договорных форм позволяет выработать зачастую более удачный вариант властного решения, позволяет частному лицу более эффективно защитить свои интересы и в конечном итоге использовать наиболее оптимальный вариант реализации того или иного экономического или социального проекта.

Таким образом, административным договором следует считать соглашение, заключаемое государственным органом в рамках реализации его публично-правовых полномочий и направленное на осуществление публично-правовой, властной деятельности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.

Административный договор отличают следующие особенности:

1. порядок заключения и условия административного договора регулируются нормами публичного права;

2. при заключении административного договора обеспечивается защита общественных, публичных интересов;

3. одной из сторон административного договора выступает государственный орган, действующий от имени государства в рамках своей публично-правовой компетенции;

4. по содержанию административный договор предусматривает предоставление явных преимуществ властному субъекту, который в целях защиты публичных интересов может применять санкции, в том числе и в одностороннем, несудебном порядке;

5. заключение административного договора обычно предполагает сложный юридический состав, включающий, помимо собственно договора, также односторонний административно-правовой акт. Этим актом задается юридическое содержание договора, и в случае расхождения содержания акта и договора действует административный акт.

Административные договоры можно разделить на следующие виды:

• (I) договоры, заключаемые в системе государственной администрации и связанные с регулированием внутренних административных правоотношений и

• (II) договоры, заключаемые между государственными органами и частными лицами.

(I) Действующее законодательство РФ предусматривает заключение в системе государственной администрации следующих видов административных договоров.

1. Это служебный контракт, который заключается между государственным служащим и руководителем государственного органа и регулирует порядок и условия прохождения государственной службы. Служебный контракт предусмотрен для государственной гражданской службы (Глава 5 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), военной службы по контракту (Раздел V Федерального закона от 28.03.1998 №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе») и правоохранительной службы.

2. Соглашение о передаче полномочий, заключаемое между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. В отличие о конституционно-правовых договоров между Российской Федерацией и субъектами РФ, соглашения заключаются по поводу реализации полномочий органов исполнительной власти. Такие соглашения заключаются на основании ст. 26.8 Федерального закона от 6.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации». По соглашению, заключаемому между федеральным органом исполнительной власти и высшим органом исполнительной власти субъекта федеральный орган передает осуществление части своих полномочий органу власти субъекта, сохраняя за собой контроль за реализацией этих полномочий и право по-прежнему реализовывать эти полномочия самостоятельно.

В качестве примера можно привести Соглашение между Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом и Правительством Санкт-Петербурга о передаче Правительству Санкт-Петербурга осуществления части полномочий по управлению федеральным имуществом, в том числе земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации. По поводу его заключения было принято Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17.10.2005 N 1551 ("Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга", N 43, 07.11.2005).

(II). Примеры административных договоров между государственными органами и частными лицами более неоднозначны, так как они зачастую трудноотличимы от похожих на них гражданско-правовых договоров, и признанию их административными договорами зачастую препятствует распространение на них положений гражданского законодательства. Однако поскольку это предусмотрено федеральными законами, а в силу ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство может распространяться на административные правоотношения в случае прямого указания в законе, можно сделать вывод, что применение к ним норм ГК РФ не изменяет публично-правовой природы этих договоров.

1. Концессионное соглашение, согласно положениям Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (СЗ РФ.2005. №30 (ч.2). Ст. 3126), представляет собой договор, по которому государственный орган либо предоставляет частному лицу право создания, либо передает ему для реконструкции объект, находящийся в государственной собственности.

Как правило, речь идет о социально значимых объектах, модернизация и реконструкция которых необходима в общественных интересах. Государственный орган, заключая концессионное соглашение, обеспечивает защиту этих интересов, возлагая по этому соглашению на частное лицо обязанность по осуществлению необходимых инвестиций и предоставляя взамен право временной эксплуатации объекта для компенсации понесенных расходов.

Несмотря на возмездный характер этого договора, его регулирование не ограничивается нормами частного права, поскольку его условия связаны с социально значимой публично-правовой деятельностью публичного субъекта. Эти цели определяют специальные требования к содержанию и к порядку заключения концессионного соглашения.

2. Похож по содержанию и принципам правового регулирования на концессионное соглашение инвестиционный договор. Разница главным образом заключается в том, что объект для инвестирования по такому договору может предоставляться не только во временное, но и в бессрочное владение, и может передаваться право собственности на этот объект. Если концессионное соглашение похоже на договор аренды с обязанностью осуществить в публичных интересах модернизацию объекта, остающегося в государственной собственности, инвестиционный договор можно сравнить с договором купли-продажи земельного участка, на котором должен быть создан социально значимый объект, передаваемый в собственность инвестора.

Примером правового регулирования и даже законодательной дефиниции понятия инвестиционного договора выступает Закон Санкт-Петербурга от 17.06.2004 N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" ("Новое в законодательстве Санкт-Петербурга", N 15, 23.06.2004). Следует обратить внимание, что регулирование административных по природе инвестиционных договоров возможно законодательством субъектов РФ, тогда как включение в него положений о гражданско-правовых договорах противоречит распределению предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами: гражданское законодательство согласно ст. 71 Конституции РФ находится в исключительном ведении Российской Федерации.

3. Инвестиционный характер в отношении привлечения инвестиций для государственных нужд имеет и соглашение о разделе продукции, в соответствии с которым государство предоставляет частному лицу право на разработку недр на условиях раздела добытых полезных ископаемых, а частное лицо обязуется осуществить необходимые инвестиции в разработку участка недр. Условия заключения соглашений определяются Федеральным законом от 30.12.1995 N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции"// СЗ РФ.1996. №1. Ст. 18.