§ 7. Разграничение сфер административно-правового и гражданско-правового регулирования

Сложно провести четкую границу между административными и гражданско-правовыми отношения в сфере управления государственным имуществом. Право собственности по гражданскому законодательству предоставляется государству на основании ст. 124 ГК РФ как участнику гражданского оборота, и с частно-правовой точки зрения государство может быть представлено как обычный собственник, обладающий правом владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в его собственности.

Однако в отличие от иных участников гражданского оборота, реализация правомочий собственника государством считается одним из видов его публично-правовой деятельности, так как государство подчиняется особому режиму правового регулирования в целях обеспечения выполнения им своих социальных функций. Полномочия органов, реализующих правомочия собственника от имени государства, и порядок их осуществления определяются нормами публичного права и носят публично-правовой характер.

Разумеется, можно, как предлагают иногда цивилисты, считать государство обычным собственником для целей реализации его права собственности вовне, т.е. в отношениях с другими участниками гражданского оборота, а приватизацию можно считать куплей-продажей.

Однако принятие государством решения о приватизации и отношения в процессе реализации этого решения до стадии заключения гражданско-правового договора носят характер административных. Реализация правомочий государства по использованию имущества также носит административно-правовой характер: административные отношения складываются, в частности, между государственным органом и подведомственным ему учреждением при передаче учреждению необходимого имущества и установлении режима его использования.

Независимо от того, имеет ли место гражданско-правовой договор (например, при приватизации имущества) или речь идет о реализации правомочий собственника без такого договора, в любом случае издается административный правовой акт, властным решением уполномоченного органа решающий судьбу имущества. В случае, если речь идет о намерении приватизировать имущество (издание плана приватизации), реализация правомочий собственника обретает форму сложного юридического состава, в случае наделения имуществом государственного учреждения гражданское вещное право оперативного управления возникает непосредственно из акта государственного органа, а не сделки. Такая ситуация учитывается и гражданским законодательством, которое предусматривает сделки и акты государственных органов как самостоятельные основания возникновения гражданских прав (ст.8 ГК РФ).

§ 8. Органы, осуществляющие управление госимуществом

Управление государственным имуществом («государственной собственностью») относится к компетенции органов исполнительной власти. На федеральном уровне эти полномочия закреплены за Правительством РФ в статье 114 (пункт "г" части 1) Конституции РФ и в статье 14 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Органы законодательной власти вправе лишь устанавливать порядок и условия управления государственным имуществом, т.е. принимать нормативные акты в отношении всех или индивидуально не определенной части объектов государственного имущества, и осуществлять контроль за их соблюдением. Однако органам законодательной власти не предоставляется права принятия распорядительных решений в отношении отдельных объектов государственного имущества. Такие решения вправе принимать только органы исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией.

Разграничение полномочий органов законодательной и исполнительной власти было предметом спора, который рассматривался в 1999 году Конституционным Судом РФ. Конституционный Суд в Постановлении от 20.07.1999 N 12-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 30. ст. 3989) пришел к следующим выводам. Из положений Конституции РФ следует, что законодатель вправе определять порядок управления федеральной собственностью, а также объем и пределы осуществления права собственности - владения, пользования и распоряжения федеральным имуществом, в том числе возможность его отчуждения, основания и порядок отчуждения. При этом законодатель вправе предусмотреть критерии и порядок отнесения отдельных объектов к особо важным, отчуждение которых возможно на основе принятия специального федерального закона.

Аналогичным образом строится и распределение полномочий между органами законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ. Согласно положениям Федерального закона от 6.10.1999 №184-ФЗ порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта. Законодательный орган вправе осуществлять контроль за распоряжением собственностью (ст.5), а непосредственное управление и распоряжение собственностью осуществляется органами исполнительной власти субъекта РФ (ст.21).

На Правительство РФ возлагается общее полномочие по управлению федеральной собственностью. В целях реализации своих полномочий Правительство РФ как высший орган исполнительной власти вправе передавать иным федеральным органам исполнительной власти свои полномочия, кроме прямо закрепленных за ним в федеральном законодательстве. В частности, ст.12 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ предусматривает полномочия Правительства по распределению функций между федеральными органами исполнительной власти.

В результате Правительство РФ определяет общие правила и порядок реализации прав собственника в отношении федерального имущества, распределяет полномочия по осуществлению этих прав между федеральными органами исполнительной власти. В качестве примера можно привести Постановление Правительства РФ от 3.12.2004 N 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" (СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 5074) и Постановление Правительства РФ от 10.02.2004 N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" (СЗ РФ. 2004, N 7, ст. 537).

Существующая в настоящее время система федеральных органов исполнительной власти предполагает распределение функций по управлению федеральным государственным имуществом между федеральными агентствами и государственными комитетами, осуществляющими функции по управлению государственным имуществом в различных отраслях, и специализированным органом – Федеральным агентством по управлению государственным имуществом.

В отдельных сферах осуществления исполнительной власти функции федеральных агентств сводятся к реализации полномочий собственника в отношении находящихся в их ведении государственных учреждений и государственных унитарных предприятий.

Специализированный орган – Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом – действует на основании Постановления Правительства РФ от 27.11.2004 N 691 (СЗ РФ.2004. N 49. Ст. 4897).

К его функциям относится:

• координация деятельности других федеральных органов власти, осуществление общего учета федерального имущества, ведение реестра федерального имущества (на основании Постановления Правительства РФ от 3.07.1998 №696 // СЗ РФ. 1998. N 28. Ст. 3354), принятие решение о реорганизации ГУПов;

• осуществление прав собственника в отношении имущества, не закрепленного за организациями, находящимися в ведении других федеральных агентств, и образующего государственную казну Российской Федерации (земельные участки);

• реализация прав Российской федерации на участие в управлении хозяйственными обществами на основании владения акциями и долями в их уставном капитале, в том числе с использованием права «золотой акции» и выступая их учредителями от имени РФ;

• контроль за осуществлением прав собственника иными федеральными агентствами, сохранностью и целевым использованием федерального имущества, организация проверок (ревизий) их деятельности, согласование сделок с недвижимым имуществом ГУПов;

• выполнение функций по приобретению в федеральную собственность и оформлению прав Российской Федерации на полученное имущество;

• распоряжение федеральным имуществом (подготовка проекта прогнозного плана приватизации, организация продажи государственного имущества), в том числе и наделение государственных учреждений и унитарных предприятий имуществом на праве хозяйственного ведения и оперативного управления.

Кроме того, деятельность по организации продаж государственного имущества федеральное агентство осуществляет с помощью специально созданного для этих целей государственного учреждения – Российского фонда федерального имущества, действующего на основании Постановления Правительства РФ от 25.12.2002 N 925 (СЗ РФ.2002, N 52 (2 ч.), ст. 5229).