§ 4. Линейная и функциональная организационная структура в государственном управлении

Понятия линейной и функциональной подчиненности, часто упоминаемые в учебной литературе по административному праву, не имеют правового значения. Они были разработаны теорией управления и экономической теорией в рамках изучения общих организационных структур управления. Применительно к деятельности государственного аппарата использование этих понятий связано с совершенствованием, оптимизацией, повышением эффективности государственного управления, но не отражается в правовом регулировании отношений в государственной администрации.

Понятия линейной и функциональной подчиненности не фигурируют в нормативно-правовых актах, они представляют собой не типы отношений, а типы организационной структуры. Отношения по своему содержанию в рамках обеих типов организационной структуры могут быть координационными и субординационными. В рамках функциональной структуры преобладает координация, а в рамках линейной – непосредственное подчинение, однако тип функциональной структуры не исчерпывается этими особенностями, а включает также принципы распределения компетенции между элементами общей системы, наличие дополнительных уровней управления и т.д. Определенный тип организационной структуры может использоваться как внутри отдельного государственного органа, так и в масштабах всей государственной администрации.

Наряду с линейной и функциональной организационной структурой теории управления известны также дивизионная и матричная структура управления, которые широко используются в негосударственном секторе экономики и редко находят применение в государственном аппарате. См. напр. Быкова А.А. Организационные структуры управления. М., 2003.

§ 5. Функции Президента рф в сфере исполнительной власти и его взаимоотношения с органами исполнительной власти

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией находится вне системы разделения властей и является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. Вместе с тем, Президент обладает значительными полномочиями во взаимодействии с исполнительной властью.

Прежде вновь избранный Президент в обязательном порядке формирует новый состав Правительства, для чего в Конституции предусмотрено сложение полномочий Правительства перед вновь избранным Президентом. Президент также обладает исключительным полномочием на принятие решения об отставке Правительства. Правительство формируется Президентом с участием государственной Думы и Председателя Правительства. Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы, а заместители председателя Правительства и федеральные министры – по предложению Председателя Правительства.

Президент также определяет структуру федеральных органов исполнительной власти, которая в соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 27.01.1999 № 2-П представляет собой перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством Российской Федерации возложенных на него задач и полномочий. В указанном постановлении Конституционный Суд Российской Федерации признал право Президента Российской Федерации своим указом определять систему федеральных органов исполнительной власти, то есть виды федеральных органов исполнительной власти, различающиеся своим правовым статусом. Таким правом Президент Российской Федерации обладает впредь до издания соответствующего федерального закона, который не издан до настоящего времени.

Президент Российской Федерации также непосредственно руководит деятельностью органов исполнительной власти, перечисленных в ст. 32 Федерального консттуционного закона "О Правительстве РФ", утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Кроме того, Президент Российской Федерации участвует в назначении руководителей государственных органов, формально, не относящихся к федеральным органам исполнительной власти, однако осуществляющих государственное управление. Так Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации.

Что касается взаимоотношений Президента с федеральными органами исполнительной власти, его полномочия в данной сфере также являются значительными.

Указы Президента Российской Федерации обязательны для Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти. Более того, на практике Президент Российской Федерации дает поручения Правительству, а также отдельным федеральным министрам и руководителям иных органов исполнительной власти. Такое право прямо не предусмотрено Конституцией, однако никем не оспаривается.

Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что Президент Российской Федерации является фактическим руководителем исполнительной власти.