§ 12. Понятие компетенции и ее правовое содержание

Компетенция органа исполнительной власти, как указывалось выше (см. §11) включает в себя предметы ведения, функции (задачи) и полномочия.

Предметы ведения представляют собой сферы государственной и общественной жизни, на которые он должен оказывать упорядочивающее воздействие.

Функции (задачи) – это направления деятельности органа исполнительной власти.

Из функций вытекают полномочия органа. Полномочия органа исполнительной власти – основной, ключевой элемент компетенции, представляющий собой ядро публично-правового статуса такого органа. Полномочия государственного органа обеспечивают реализацию его функций. Полномочия имеют сходство с субъективным правом – юридически закрепленной возможностью совершать определенные действия, в том числе требовать определенного поведения от других лиц, – однако имеют и существенные отличия. Отличия состоят в том, что если реализация субъективного права возможна по усмотрению (воле) его обладателя, то реализация полномочий выступает одновременно и обязанностью, т.к. орган создается именно с целью их реализации. Полномочия – это права по отношению к подвластным субъектам (в том числе по отношению к частным лицам) и обязанности по отношению к вышестоящему органу, а в конечно счете – по отношению к государству.

Среди полномочий органов исполнительной власти можно выделить:

• исполнительно-распорядительные, то есть полномочия по принятию управленческих решений.

• нормотворческие, то есть полномочия по изданию нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к ведению органа исполнительной власти.

• контрольные, то есть полномочия по проверке соответствия деятельности подконтрольных субъектов установленным нормам и правилам.

• правоохранительные, то есть полномочия по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, производства дознания и следствия, поддержанию уголовного обвинения в суде, а также деятельности по профилактике и пресечению противоправных действий.

• юрисдикционные, то есть полномочия органов по разрешению споров о праве, а также по привлечению к административной ответственности.

• внутренние, то есть полномочия определять свою структуру, порядок работы, а также решать кадровые вопросы.

Обязательным признаком органа исполнительной власти является наличие внутренней, а также исполнительно-распорядительной компетенции (для контрольных органов – контрольной компетенции).

Характер государственного управления предполагает наличие у органов и должностных лиц возможности принимать управленческие решения по своему усмотрению исходя из фактически сложившихся обстоятельств. Такая возможность именуется административным усмотрением или дискрецией. Административное усмотрение, как и государственное управление в целом, носит подзаконный характер, то есть орган и должностное лицо могут принять только решения исключительно в рамках закона, в случаях, предусмотренных законом, или актами вышестоящих органов и должностных лиц.

Дискреция характерна главным образом для исполнительно-распорядительных и внутренних полномочий. Очевидно, что достижение одного и того же результата управленческой деятельности (как и любой другой) может быть достигнуто разными способами, выбор которых не может быть детально регламентирован. Орган и должностное лицо исполнительной власти несут ответственность прежде всего за результаты своей деятельности.

Одним из направлений административной реформы в настоящее время является формализация параметров, по которым оценивается органов и должностных лиц. Фактически государство ставит перед органами исполнительной власти задачи в рамках единой государственной политики, даются материальные и финансовые средства, контролируется полученный результат. В части достижения результата декларируется самостоятельность органов исполнительной власти. Современная рыночная экономика дает органам исполнительной власти широкий инструментарий мер упорядочивающего воздействия на различные сферы жизни государства и общества. Зачастую меры экономического стимулирования, привлечение частных структур к решению государственных задач (так называемый аутсорсинг), частно-государственное партнерство дают более существенные результаты, чем традиционная исполнительно-распорядительная деятельность. При этом необходимо иметь ввиду, что расширение дискреции в деятельности органов исполнительной власти должно сочетаться с повышением персональной ответственностью должностных лиц.

Что касается ответственности органа исполнительной власти, ее следует понимать в позитивном и негативном смысле. Ответственность органа в позитивном смысле – это его обязанность осуществлять свои полномочия надлежащим образом. Ответственность в негативном смысле – это обязанность претерпеть неблагоприятные последствия в связи с нарушением правовых норм.

Орган исполнительной власти, как таковой, субъектом ответственности не является, во всяком случае, никаких санкций действующее законодательство по отношению к нему не устанавливает.

Ответственность несут должностные лица, посредством деятельности которых орган реализует свои полномочия, прежде всего это относится к руководителю органа. К ним может быть применена уголовная, административная и дисциплинарная ответственность.

На практике существуют случаи, когда орган исполнительной власти привлекается к ответственности как обычная организация (например, за неправильное исчисление подоходного налога с его служащих, за нарушение требований пожарных или санитарных норм и т.д.), однако в этом случае речь не идет о реализации публично-правовых элементов его статуса (компетенции).