§ 14. Особенности административно-правовых отношений: основания возникновения, субъекты, объект, содержание

Административные правоотношения, как правило, возникают вследствие сложного юридического состава, предполагающего (1) материально-правовое основание – события либо действия (правомерные или неправомерные), с наступлением или совершением которых возникающее правоотношение связано по существу, и (2) формально-правовое основание – совершение действий, юридически закрепляющих (констатирующих) наступление материально-правового основания. Такие действия могут выражаться в государственно-властном признании наступления события или совершения действия (напр., составление протокола об административном правонарушении). Это могут быть также действия частного лица, инициирующего рассмотрение определенного вопроса в государственном органе в целях реализации своих прав либо выполнения возложенных на него обязанностей (напр., подача заявления о государственной регистрации возникшего права собственности на недвижимое имущество). Особенностью административных правоотношений выступает обязанность должностных лиц государственных органов, а зачастую и частных лиц инициировать возникновение административных правоотношений в связи с наступлением соответствующих обстоятельств.

В качестве субъектов административного правоотношения выступают государственные органы в целом, их должностные лица и служащие, государственные организации (учреждения и предприятия), а также частные лица – граждане (граждане Российской Федерации, иностранцы и апатриды), коллективные объединения граждан – общественные объединения (в том числе не имеющие статуса юридического лица), коммерческие и некоммерческие организации. Положение субъектов публичного права (государственных органов и организаций) и частных лиц в административных правоотношениях принципиально различно, в отличие от частного права, где все субъекты обладают универсальным правовым статусом и могут занимать различное положение в конкретных правоотношениях.

Объектом административного правоотношения служит реализация государственных функций - защита публичных, государственных интересов и в необходимых случаях обеспечение интересов частных лиц. Именно публичные интересы составляют ту основную социальную ценность, на которую направлены права и обязанности участников административного правоотношения.

В содержании административного правоотношения находит отражение защита публичного интереса. Именно в публичных, государственных интересах лежит источник и властных полномочий органов и должностных лиц и обязанность подчиняться властным распоряжениям другой стороны. В результате, как писал А.И. Елистратов (Общие начала административного права. М., 1914. С. 88-89) «момент долга или обязанности сохраняет в публичном праве доминирующее значение». В отличие от гражданских правоотношений, здесь не занимает столь значительного места воля, желание участников правоотношений реализовать свой интерес. Интерес отстаивается не персональный, а общий, публичный. Следовательно, и воля в его реализации для конкретных участников правоотношения сильно ограничена.

Для властной стороны издание административных распоряжений выступает не как субъективное право (которое можно реализовывать по своему усмотрению), а как публично-правовое полномочие – одновременно и право, и обязанность по отстаиванию публичных интересов.

Для частного лица реализация его правовых возможностей часто также становится не только правом, но и обязанностью: например, организация вправе получить лицензию на осуществление определенного вида деятельности и одновременно обязана это сделать, иначе такая деятельность будет незаконной. Лишь в редких случаях административное право сохраняет диспозитивность, предоставляя частному лицу возможность по своей воле реализовать принадлежащее ему право (например, право обжаловать неправомерное решение должностного лица). Правда, и в этом случае нет той широты усмотрения, как в частном праве: инициировав разбирательство по поводу незаконности решения, гражданин уже не вправе этот процесс остановить, отказаться от своих требований или заключить мировое соглашение. В этой ситуации вступают в силу правовые механизмы защиты публичного интереса, которым частное лицо не может распоряжаться как своим собственным.