§ 2. Виды органов исполнительной власти

Классификации органов исполнительной власти опираются на признаки, имеющие правовое значение, приводящие к различиям правового статуса разных видов государственных органов.

В теории управления характерно деление органов по характеру компетенции. Это деление стало традиционным и для административного права – на органы общей и специальной компетенции. Понятие специальной компетенции может включать признаки отраслевой или межотраслевой (функциональной) компетенции. Выделение отраслевых органов во многом ушло в прошлое, хотя в структуре исполнительной власти такие органы могут по-прежнему встречаться. Однако разделение органов отраслевой и межотраслевой компетенции имеет больше управленческое значение, тогда как различие общей и специальной компетенции отражается в правовом статусе органа.

Орган общей компетенции, как правило, занимает более высокое положение в иерархии органов. Общая компетенция характерна для высших органов исполнительной власти – как федерального уровня (Правительство РФ), так и уровня субъектов РФ. Такие органы вправе без дополнительных нормативных оснований осуществлять властные полномочия в случае, когда законодатель отнес какой-то вопрос к компетенции исполнительной власти.

Орган общей компетенции по общему правилу вправе делегировать свои полномочия органам специальной компетенции; для органов специальной компетенции это недопустимо, кроме случаев территориального распределения полномочий – создания территориальных органов или заключение соглашения с органами власти субъектов РФ.

По характеру внутреннего управления органы делятся на коллегиальные и единоначальные. Этот признак определяет не только внутреннюю структуру и взаимоотношения между должностными лицами органа, но и определяет порядок реализации внешних властных полномочий – путем принятия коллегиальных или единоначальных решений. Влияет этот признак и на процедурные правила деятельности в органе.

По положению в системе государственных органов могут быть (а) органы, входящие в систему исполнительной власти, встроенные в единую иерархическую структуру с подчинением вышестоящим органам, и (б) органы институционально независимые, самостоятельные в осуществлении своей компетенции.

Однако наиболее важной классификацией может быть деление органов исполнительной власти по уровню создания, компетенции и территориальной сферы деятельности. Это (1) федеральные органы, (2) органы субъектов Российской Федерации, (3) территориальные органы федеральных органов и (4) органы двойного подчинения.

Различия между этими группами органов состоят в следующих особенностях:

1. в порядке создания – федеральные органы исполнительной власти создаются путем включения в структуру, утверждаемую Указом Президента, органы исполнительной власти субъектов – путем включения в структуру, утверждаемую высшим должностным лицом субъекта, территориальные органы – путем включения в перечень территориальных органов, утверждаемых соответствующим федеральным органом исполнительной власти, для органов двойного подчинения необходимо сочетание указанных способов;

2. в подчиненности – систему федеральных органов исполнительной власти возглавляет Правительство РФ, органов власти субъектов – высший орган исполнительной власти субъекта; территориальные органы подчиняются создавшим их федеральным органам исполнительной власти, органы двойного подчинения предполагают координационные и субординационные отношения как с федеральными органами, так и с органами власти субъекта;

3. в источнике финансирования – органы власти субъекта финансируются за счет средств бюджета субъекта, федеральные органы и территориальные органы федеральных органов – за счет федерального бюджета, у органов двойного подчинения может быть несколько источников финансирования;

4. в особенностях компетенции – с учетом общего требования о необходимости законодательного делегирования полномочий исполнительной власти федеральные органы действуют в пределах предметов ведения РФ и в пределах своих полномочий по предметам совместного ведения (по этих вопросам органы власти субъектов им подчинены – см. ст. 77 Конституции); органы власти субъектов – в предметах собственного ведения субъектов и совместного ведения РФ и субъектов (полномочия в предметах совместного ведения определены ст. 26.5 Федерального закона от 6.10.1999 №184-ФЗ); компетенция территориальных органов определяется компетенцией соответствующих федеральных органов, а органы двойного подчинения наделены полномочиями в сферах как федерального ведения, так и ведения субъектов;

5. в территории осуществления власти – деятельность федеральных органов распространяется на всю территорию Российской Федерации; территориальных органов федеральных органов – на территорию субъекта или нескольких субъектов, но не на всю территорию федерации; органов двойного подчинения – как правило, на территорию субъекта; органов власти субъектов – на территорию субъекта или его часть (в случае создания территориальных органов исполнительной власти субъектов – например, районных администраций);

6. в характере службы – в федеральных органах и территориальных органах федеральных органов создаются должности федеральной государственной службы, в органах власти субъектов - должности государственной службы субъектов, в органах двойного подчинения может осуществляться либо федеральная служба либо служба субъектов.