Тема 12. Производство по делам об административных правонарушениях

§ 1. Производство по делам об административных правонарушениях: правовая природа, принципы и особенности

Привлечение к административной ответственности, исходя из её природы и признаков (см. § 1 Темы 11), может осуществляться в рамках административно-юрисдикционного производства, которое носит характер более простой процедуры, по сравнению с состязательным производством по привлечению к уголовной ответственности в суде.

Однако сама возможность внесудебного, несостязательного механизма привлечения к ответственности активно обсуждалась при принятии действующего КоАП РФ и вызывала сомнения с конституционно-правовой точки зрения.

По мнению ряда специалистов, применение, в частности, имущественных санкций во внесудебном порядке нарушает гарантию ст.35 Конституции РФ. Конституционный Суд отверг такие аргументы в ряде своих решений, указав на то, что гарантия ст. 35 Конституции обеспечена в должной мере возможностью последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью решения о привлечении к ответственности. См. Постановления Конституционного Суда РФ от 20.05.1997 N 8-П «По делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросов Новгородского областного суда» (СЗ РФ. 1997. N 21. Ст. 2542) и от 30 июля 2001 года N 13-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 81 Федерального закона "Об исполнительном производстве"» (СЗ РФ. 2001. N 32. Ст. 3412). Еще в КоАП РСФСР 1984 года, и тем более в действующем КоАП РФ законодатель исходил из представления о том, что привлечение к ответственности судом является той целью, к которой необходимо стремиться; что именно суды могут обеспечить необходимую защиту прав при привлечении к административной ответственности; и что иным органам может быть предоставлено право назначения наказания исключительно в виде предупреждения и штрафа как наименее суровых мер.

Однако при этом исходя из более практических соображений посчитал невозможным применение административными органами административной процедуры, а судами – судебной процедуры привлечения к административной ответственности. Такие свойства административной ответственности, как необходимость её частого и оперативного применения не позволяет допустить применение к ней судебной процедуры, которая может приобретать длительный характер.

В результате производство по делам об административных правонарушениях стало компромиссом: привлечение к ответственности в случае назначения любых наказаний, кроме предупреждения или штрафа, осуществляют судьи, а не суды. Деятельность судей при этом можно охарактеризовать как административную юрисдикцию, а не осуществление правосудия в рамках судопроизводства. В частности, судьи действуют в персональном качестве; подведомственность дел определяется судьям, а не судам.

Само производство по делам об административных правонарушениях, в своих основных чертах относимое к административно-юрисдикционным, сочетает в себе ряд особенностей такого производства и некоторые гарантии, которые характерны для судебной, но не административной процедуры.

Этой логике сам же законодатель изменил при принятии Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК), где регулирование порядка привлечения к административной ответственности предусматривает её реализацию в рамках состязательного судебного процесса. При этом КоАП РФ не предусматривает регулирования порядка привлечения к административной ответственности иным законодательством, в том числе и судебным процессуальным с учетом обособленности и особых принципов производства по делам об административных правонарушениях.

В отношении Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК) это первоначальное намерение было последовательно соблюдено. В частности, на неприменение ГПК к производству по делам об административных правонарушениях судьями судов общей юрисдикции было указано в п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" (Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 3). В отношении рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах действуют совершенно иные принципы, установленные АПК РФ, в связи с чем возникает необходимость разрешения возникающих коллизий правового регулирования. Таких коллизий возникает довольно много. Арбитражные суды в большинстве случаев руководствуются положениями АПК РФ (Постановления Пленума ВАС от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" // Вестник ВАС РФ", N 8, 2004 и от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2003. N 2), хотя такую позицию сложно признать правильной. (См. также Морозова Н.А. Соотношение норм КоАП РФ и АПК РФ, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях // Арбитражная практика. 2003. №3. СС. 33-38 и Хазанов С.Д. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности в арбитражных судах: проблемы согласования норм КоАП и АПК // Административное и административно-процессуальное право. М., 2004. СС. 443-459).

Принципы производства по делам об административных правонарушениях можно объединить в 4 группы.

1. Первую группу образуют принципы, общие как для административной, так и судебной процедуры.

Это прежде всего принцип законности, требующий неукоснительного соблюдения процессуальной формы (т.е. порядка рассмотрения дела). В случае, если нарушение процедурной нормы повлекло или хотя бы могло повлечь нарушение прав участников производства, это может стать основанием для пересмотра вынесенного по делу постановления.

К числу таких принципов относится также принцип государственного языка при производстве по делам об административных правонарушениях (ст. 24.2 КоАП РФ). При этом в республиках могут также использоваться государственные языки республик в составе РФ, а лицам, не владеющим государственным языком, должен быть обеспечен перевод.

2. К числу принципов второй группы относятся принципы, которые указывают на административно-правовую природу производства по делам об административных правонарушениях.

Среди них в первую очередь принцип всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела (ст.24.1 КоАП РФ), активная роль лица, рассматривающего дело об административном правонарушении, в выяснении всех обстоятельств дела, поиске и добывании доказательств, которая компенсирует отсутствие состязательности сторон.

К особенностям административно-процедурного характера можно отнести и отсутствие закрепленной в законе подведомственности конкретным должностным лицам. В результате рассмотрение дела об административном правонарушении может свободно передаваться решением руководителя государственного органа от одного должностного лица другому.

К числу принципов второй группы можно отнести и допустимость отмены окончательного постановления по делу об административном правонарушении в административном, внесудебном порядке.

3. Третью группу образуют принципы, в которых производство по делам об административных правонарушениях обладает чертами квазисудебной процедуры.

Это открытое и гласное рассмотрении дел (ст. 24.3 КоАП РФ), предполагающее слушание дела с выступление лиц, участвующих в производстве, представлением ими доказательств и аргументов в обоснование своей позиции.

Это обеспечение права на защиту для лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отличие от уголовного процесса государство, правда, не обеспечивает участия защитника в случае, если гражданин сам не может оплатить его услуги, однако процессуальная гарантия участия защитника предусмотрена.

Это презумпция невиновности, носящая одновременно характер и материально-правового и процессуального принципа при привлечении к административной ответственности.

4. К четвертой группе относится принцип, который характерен исключительно для производства по делам об административных правонарушения.

Расходы на издержки по делу об административном правонарушении, возбужденном в отношении физического лица несет государственный бюджет (соответствующий уровню закона, который предусматривает ответственность), а в отношении юридического лица – само это юридическое лицо (ст.24.7 КоАП РФ). Правда, состав издержек по делу об административном правонарушении в ст.24.7 КоАП РФ определен недостаточно полно, в результате чего имеет место тенденция возложения расходов на применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях во всех случаях на лиц, в отношении которых ведется производство.