II. Административные производства внутри государственной администрации

1. Административно-процедурные производства, которые реализуются во внутренних отношениях в системе государственной администрации, - это главным образом внутренние процедуры организации деятельности государственных органов, порядок рассмотрения отдельных категорий дел, не связанных с непосредственным взаимодействием органа и частных лиц. К таким процедурам относятся процедуры делопроизводства, порядок подготовки и проведения заседаний и совещаний, отчетности отдельных подразделений и должностных лиц о выполнении полученных ими поручений, процедуры подготовки и принятия нормативных правовых актов органов исполнительной власти, а также их государственной регистрации.

Такие процедуры в основном регулируются административными регламентами и другими внутренними актами соответствующих государственных органов, в том числе регламентом Правительства РФ (при разработке которых учитываются, в частности, Типовые регламенты внутренней организации и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденные Постановлениями Правительства РФ от 19.01.2005 N 30 // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305 и от 28.07.2005 N 452 // СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233). Процедура издания нормативных актов, в части взаимодействия различных органов исполнительной власти урегулирована специальными Правилами издания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 №1009 (СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895).

Эти процедуры отличаются существенной спецификой правового регулирования, поскольку не предполагают обеспечения необходимых гарантий защиты прав участников. Принципы и особенности, о которых пойдет речь ниже, к таким производствам не имеют практически никакого отношения.

2. К административно-юрисдикционным производствам в системе государственной администрации можно отнести дисциплинарное производство - порядок привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности.

§ 7. Субъекты административного процесса, их статус

Правовое регулирование административных процедур предполагает наличие двух сторон административного процесса - частного лица (в дисциплинарном производстве это государственный служащий, привлекаемый к ответственности) и государственного органа.

1. Частным лицом может выступать как индивидуальный (гражданин), так и коллективный субъект (организация). Интересы коллективного субъекта представляет уполномоченное лицо (в юридическом лице это орган юридического лица - уполномоченное должностное лицо, или представитель).

Среди прав, которые предоставляются частному лицу в административном процессе, можно выделить следующие.

1. Право на представителя, если оно предусмотрено нормативным актом, регулирующем административную процедуру.

Серьезной проблемой правового регулирования остается сама возможность представительства в административном процессе. Общей нормы, которая бы предусматривала возможность направления представителя и порядок оформления его полномочий, действующее административное законодательство не содержит. Таким образом, по общему правилу представительство невозможно.

В некоторых нормативных административно-процессуальных актах представительство предусматривается, однако удостоверение полномочий представителя не регулируется. В этих случаях обычно содержится ссылка на «оформление доверенности в порядке, определенном законодательством» (см., напр., п.14 Приказа МВД РФ от 27.01.2003 №59 "О порядке регистрации транспортных средств" // БНА ФОИВ. 2003. №18), и такая ссылка на практике часто трактуется как возможность применения норм гражданского законодательства о представительстве и доверенностях.

Если ссылка предусмотрена не законом, а подзаконным актом, то обязательность применения ГК РФ к административно-процедурным отношениям с учетом содержания ст. 2 ГК РФ вызывает сомнения. В то же время указание хотя бы даже в подзаконном акте, регулирующем административную процедуру, на возможность представительства, следует рассматривать как правовую гарантию для частного лица действовать через представителя. Поскольку правила удостоверения полномочий определены только в ГК РФ, считать ссылку адресованной в никуда не следует, и, несмотря на всю спорность такой позиции, следует применять к оформлению доверенности требования гражданского законодательства.

2. Право на ознакомление с информацией и документами, затрагивающими его права, свободы и законные интересы. Это право принадлежит частному лицу независимо от указания на него при нормативном регулировании административной процедуры, поскольку такое право имеет конституционно-правовую основу. Конституционный Суд РФ подтвердил это в Постановлении от 18 февраля 2000 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана" (СЗ РФ. 2000. N 9. Ст. 1066).

Такое право распространяется только на информацию и документы, непосредственно затрагивающие права. Иная информация и документы могут предоставляться по усмотрению государственного органа.

Ограничения в отношении предоставления информации, затрагивающей права и свободы, должны быть специально предусмотрены законодательством. Это касается, в частности, сведений, составляющих государственную тайну, персональных данных других лиц и прочей информации, для которой установлен специальный правовой режим.

3. Право на представление доказательств в подтверждение тех сведений, которые имеют значение для рассмотрения дела. Это право в административном процессе, в отличие от судебного процесса, обычно ограничивается только первой стадией производства. В административно-процедурных производствах гражданин может представить доказательства вместе с заявлением о возбуждении дела. Право представлять доказательства на дальнейших стадиях предоставляется только в административно-юридсдикционных производствах, а в административно-процедурных превращается в обязанность и осуществляется только в ответ на требования государственного органа.

4. В юрисдикционных производствах (в производстве по делу об административном правонарушении) для частного лица предусматривается право выступать на родном языке, и право на переводчика, если это лицо не владеет русским языком.

5. В силу общей клаузулы, предусмотренной ст. 4 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685), частное лицо имеет право на обжалование в вышестоящем органе действий и решений, нарушающих его права и свободы.

Среди обязанностей частного лица при производстве по административному делу, как правило, предусматриваются следующие.

6. Обязанность явки по вызову государственного органа.

7. Обязанность по требованию государственного органа дать объяснения по делу, представить необходимые документы и иные доказательства, необходимые для рассмотрения дела. При представлении доказательств у лица сохраняется право отказаться, если это будет свидетельством против него или его близких родственников и может быть использовано для преследования с целью привлечения к ответственности.

В административно-процедурных производствах объяснения должны быть даны на русском языке, а все документы должны предоставляться на русском языке. Документы на иностранном языке должны сопровождаться нотариальным переводом на русский язык.

Во многих административных производствах нормативными актами ограничивается перечень документов, предоставление которых обязательно. В этом случае обязанность ограничивается предоставлением этих документов.

Документы, которые не могут быть представлены в оригинале, представляются в копиях. Надлежащее удостоверение копий может быть либо (i) путем предоставления одновременно и копии, и подлинника документа, чтобы служащий, который будет осуществлять прием документов, сам заверил представленные копии, либо (ii) путем предоставления копии, выданной тем же органом или организацией, которые выдали подлинник, либо (iii) путем предоставления нотариально заверенных копий. Предоставление обязательно нотариально заверенных копий должно быть предусмотрено законом: см. п. 2 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 04.08.1983 N 9779-X "О порядке выдачи и свидетельствования предприятиями, учреждениями и организациями копий документов, касающихся прав граждан" (Свод законов СССР, т. 1, с. 378-1).

1. В большинстве административных производств предусмотрена обязанность сообщать государственному органу, который рассматривает дело, об изменении своего места жительства и места нахождения, чтобы у органа имелась возможность вызвать его на рассмотрение дела и уведомить о принятом решении.

1. Государственный орган представлен в административном процессе должностными лицами, которые наделены правом совершать процессуальные юридически значимые действия и принимать решения, накладывающие обязанности на частных лиц.

Права должностных лиц государственных органов

1. Право проверять личность гражданина, полномочия и личность должностных лиц организации и представителей для допуска их к участию в совершении процедурных действий.

2. Право истребовать документы, и другие доказательства, необходимые для выяснения всех обстоятельств по рассматриваемому делу. Необходимые документы, информация и другие доказательства должностное лицо может истребовать как у частного лица - стороны в производстве по административному делу, - так и в других государственных органах. Потребность запрашивать материалы у государственных органов возникает при необходимости исследования данных государственных реестров, кадастров и иных баз данных.

У частных лиц можно истребовать документы, перечень которых определен в нормативном акте, регулирующем административное производство. Если такой перечень не определен, то право на истребование документов ограничивается перечнем обстоятельств, выяснение которых необходимо для правильного принятия решения по делу, т.е. ограничено пределами доказывания.

3. При приеме документов должностное лицо имеет право проверять формальное соблюдение требований нормативных актов в представленных документах - соблюдение установленной формы документа, срока его действия, отсутствие признаков исправлений, подчисток и приписок, соответствие представленных копий представленному оригиналу или надлежащее оформление копий.

4. В рамках производства по административному делу должностное лицо имеет право проводить проверку сведений, сообщаемых частным лицом. При наличии необходимых полномочий эта проверка может носить и характер фактической - проведение осмотра, взятие проб и образцов, совершение других необходимых действий. Должностное лицо имеет право фиксировать результаты проверки в процессуальных документах, приобщаемых к административному делу.

Обязанности должностного лица государственного органа

5. На должностном лице лежит обязанность предоставлять частному лицу информацию и обеспечивать ознакомление со всеми документами и материалами, затрагивающими его права, свободы и охраняемые законом интересы (в любом случае - по требованию частного лица, а в случаях, когда это прямо предусмотрено нормативным актом - и без такого требования).

6. Должностное лицо обязано фиксировать поступление документов и других материалов и доказательств, представленных частным лицом или полученных от другого государственного органа. Порядок такой регистрации должен определяться правилами делопроизводства. Однако как при поступлении первоначального обращения частного лица, инициирующего административно-процедурное производство, так и при поступлении иных, процессуальных заявлений (например, с просьбой о приобщении к материалам административного дела представленных доказательств), должен соблюдаться установленный ст. 8 Федерального закона от 2.05.2006 №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» 3-х дневный срок на регистрацию обращений.

7. Должностное лицо обязано соблюдать процессуальные сроки на принятие решения и выдаче ответа заявителю. Сама обязанность принять решение и выдать ответ заявителю носит материально-правовой, а не процессуальный характер, однако процессуальная гарантия для частного лица состоит в своевременном совершении этих действий.