§ 2. Кримінологічна характеристика злочинів у бюджетній сфері

Відповідно до статті 121 Бюджетного кодексу України особи, винні у порушенні бюджетного законодавства, несуть цивільну, дис­циплінарну, адміністративну або кримінальну відповідальність згідно з Законами України. Діючим Кримінальним кодексом Укра­їни встановлена кримінальна відповідальність за порушення зако­нодавства про бюджетну систему України (ст. 210 КК України), за видання нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч встановленому законом порядку (ст. 211 КК України).

Основним безпосереднім об'єктом злочину, передбаченого ст. 210 КК України, є встановлений законодавством порядок вико­нання державного і місцевих бюджетів, порядок використання бюд­жетних ресурсів, покликаних з фінансового боку забезпечувати виконання державними органами та органами місцевого самовря­дування покладених на них завдань і функцій. Додатковим об'єктом злочину виступають конституційні права та законні інтереси грома­дян, порядок здійснення службовими особами покладених на них службових повноважень.

Предметом злочину виступають бюджетні кошти, однак лише у великих або особливо великих розмірах. Великим розміром бюд­жетних коштів, відповідно до статей 210, 211 КК України, вважа­ється сума, що в тисячу і більше разів перевищує неоподаткову­ваний мінімум доходів громадян. Особливо великим розміром бюд­жетних коштів вважається сума, що в три тисячі і більше разів пе­ревищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Слід зауважити, що у випадках передачі в оренду приміщень, які перебувають у державній або комунальній власності, без справ­ляння орендної плати та покриття витрат, пов'язаних з одержанням комунальних послуг, а також у випадках інших зловживань з дер­жавним і комунальним майном, мають застосовуватись не ст. 210, а ст. 364 або 365 КК України, оскільки предметом розглядуваного зло­чину є не будь-яке майно, а саме грошові кошти, включені до складу бюджетів. Разом з тим незаконне використання бюджетних коштів шляхом безпідставного проведення взаємозаліків і розрахунків век­селями, надання податкових пільг або товарних кредитів за наявно­сті всіх ознак коментованого складу злочину може кваліфікуватися за ст. 210 КК України.

Вчинення злочину можливе у чотирьох альтернативних формах:

1. використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому при­значенню;

2. використання бюджетних коштів у обсягах, що перевищують затверджені межі видатків;

3. недотримання вимог щодо пропорційного скорочення видат­ків бюджету;

4. недотримання вимог щодо пропорційного фінансування ви­датків бюджетів усіх рівнів.

Перші дві форми вчинюються шляхом дій. Недотримання вста­новлених бюджетним законодавством вимог (третя і четверта форми злочину) може виражатись як у діях, так і в бездіяльності службової особи.

Під використанням бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню слід розуміти витрачання бюджетних коштів на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим для цих коштів щорічним законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуван­ням чи кошторисам доходів і витрат. Це може бути, зокрема: 1) фі­нансування за рахунок бюджетних коштів тих видатків, які не передбачені видатковими статтями затвердженого бюджету відпо­відного рівня (наприклад, здійснення за рахунок бюджетних коштів внесків у статутні фонди комерційних юридичних осіб або надання благодійної допомоги); 2) використання бюджетних коштів, що мали цільове спрямування, з іншою метою, тобто фінансування одних видатків за рахунок інших статей видатків (скажімо, фінан­сування виробництва за рахунок коштів, призначених для виплати заробітної плати; використання на утримання державних органів коштів, виділених на фінансування заходів у сфері освіти).

Поняттям нецільового використання бюджетних коштів охоп­люється також спрямування їх на такі видатки, фінансувати які за рахунок бюджетних коштів заборонено (наприклад, законодавство забороняє використання бюджетних коштів для фінансування різ­номанітних позабюджетних фондів).

Згідно ст. 210 КК України як нецільове використання бюджет­них коштів може кваліфікуватись порушення службовою особою встановленого законодавством порядку використання коштів ре­зервного фонду державного або місцевого бюджету, а саме фінансу­вання заходів, які не дозволяється фінансувати за рахунок таких коштів (капітальний ремонт або реконструкція, придбання житла, обслуговування та погашення державного боргу тощо).

Використання бюджетних коштів у обсягах, що перевищують затверджені межі видатків, — це фінансування видатків у сумах, які перевищують розміри, затверджені у відповідних бюджетах, кошто­рисах і планах асигнувань. Особа, яка має право розпоряджатись бюджетними коштами, перевищує або загальний обсяг затвердже­них видатків, або обсяг видатків на конкретні заходи, передбачені у встановленому порядку (наприклад, завищується обсяг і вартість проведених робіт).

Якщо понаднормативне фінансування здійснюється за рахунок бюджетних коштів, призначених для фінансування інших видатків, у діях винної особи вбачається одночасно використання бюджетних коштів усупереч їх цільовому призначенню. Поєднане із службовим підробленням використання бюджет­них коштів усупереч і цільовому призначенню або в обсягах, що пе­ревищують затверджені межі видатків, треба кваліфікувати за сукупністю злочинів, передбачених статтями 210, 366 КК України.

Недотримання вимог щодо пропорційного скорочення видатків бюджету може виражатись, наприклад, у неприйнятті уповноваже­ною особою рішення про пропорції не скорочення видатків бюд­жету в разі зменшення надходжень коштів до нього, у прийнятті рішення поширити пропорційне скорочення на всі видаткові статті бюджету, в тому числі захищені, у неприйнятті керівником бюджет­ної установи рішення про внесення змін до кошторису і плану асиг­нувань.

Під недотриманням вимог щодо пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів слід розуміти, зокрема, фінансування в повному обсязі одних статей видатків при одночасному зменшенні фінансування за іншими статтями або при їх повному нефінансу- ванні, недодержання строків фінансування видатків за окремими статтями, що призводить до виникнення та зростання заборговано­сті з виплати пенсій, заробітних плат, соціальної допомоги, переви­щення або зменшення видатків бюджету в одному кварталі (місяці) за рахунок іншого періоду бюджетного року.

Кваліфікуючими ознаками злочину (ч. 2 ст. 210 КК України) є вчинення його: 1) в особливо великих розмірах; 2) повторно; 3) за попередньою змовою групою осіб.

Відповідно до статті 211 КК України, кримінальна відповідаль­ність настає за видання службовою особою нормативно-правових або розпорядчих актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всу­переч встановленому законом порядку, якщо предметом таких дій були кошти у великих розмірах.

Для нормативно-правових актів, про які йдеться у ст. 211 КК України, характерним є те, що вони мають формально визначений характер і містять приписи, обов'язкові для виконання необмеже­ним і персонально не визначеним колом юридичних і фізичних осіб. Це діючі постійно або протягом певного проміжку часу різноманітні постанови, правила, положення, накази, порядки, роз'яснення, ін­струкції, інструктивні листи, рішення про місцевий бюджет тощо.

^шшяшшш^т

Розпорядчі акти поширюють свою дію на конкретно визначе­них у них суб'єктів і мають одноразове застосування (наприклад, прийняття головою райдержадміністрації одноособово розпоряд­ження про виділення юридичній особі — суб'єкту підприємницької діяльності безвідсоткового кредиту за рахунок перевищення дохід­ної частини районного бюджету).

Доходи бюджетів класифікуються таким чином: податкові над­ходження — передбачені податковими законами України загально­державні та місцеві податки, збори й інші обов'язкові платежі; неподаткові надходження — доходи від власності та підприємниць­кої діяльності, адміністративні збори та платежі, надходження від штрафів і фінансових санкцій тощо; доходи від операцій з капіта­лом; трансферти — кошти, одержані від інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжна­родних організацій на безоплатній і безповоротній основі.

За своїм змістом нормативно-правові та розпорядчі акти як предмет цього злочину характеризуються тим, що вони змінюють доходи або видатки бюджетів усупереч встановленому законом по­рядку. До таких актів, наприклад, належать ті, які: змінюють ставки або строки сплати до бюджетів або державних цільових фондів по­датків, зборів, інших обов'язкових платежів; передбачають списання заборгованості зі сплати обов'язкових платежів, у тому числі непо­даткового характеру; запроваджують нові види обов'язкових плате­жів, не передбачені законодавством; надають пільги щодо податків, зборів, обов'язкових платежів або позбавляють таких пільг; перед­бачають використання коштів одних статей видатків бюджету на фі­нансування інших або використання коштів одних бюджетів на фінансування видатків інших бюджетів; передбачають скорочення визначених бюджетом видатків на фінансування його захищених статей; передбачають застосування фінансових санкцій тощо.

Кваліфікуючими ознаками злочину (ч. 2 ст. 211 КК України) є вчинення: 1) в особливо великих розмірах; 2) повторно.

Суб'єктивна сторона злочину характеризується умисною виною: службова особа усвідомлює, що акт, який нею видається (затверд­жується), незаконно змінює (збільшує чи зменшує) доходи або ви­датки бюджету всупереч встановленому законом порядку, впровад­жує нові види чи змінює ставки обов'язкових платежів до бюджетів,

308

/

/

незаконно надає пільги з оподаткування чи позбавляє їх або ж пе­редбачає фінансування не зазначених у бюджеті заходів, незаконно збільшує чи зменшує видатки за окремими статтями бюджету і, не­зважаючи на це, бажає видати (затвердити) такий акт.

Суб'єктом злочину є насамперед службові особи органів вико­навчої влади та їх структурних підрозділів, наділені правом видавати чи затверджувати нормативно-правові акти, якими конкрети­зуються, змінюються або роз'яснюються порядок і підстави форму­вання дохідної та витрачання видаткової частин бюджетів підпорядкованих бюджетних установ та організацій (вищі посадові особи КМУ, керівники міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, керівники органів виконавчої влади), або акти міжвідомчого характеру (акти КМУ, Мінфіну; Держказначейства, Державної податкової адміністрації (далі — ДПА України), НБУ, Державної митної служби (далі — Держмитслужби), Пенсійного фонду та ін.) або акти державних адміністрацій та виконавчих ко­мітетів рад щодо доходів і видатків місцевих бюджетів.⁵⁵

Аналіз даних департаменту інформаційних технологій МВС України свідчить про ге, що за останні два десятиріччя злочини в бюджетній сфері країни набули масового, загрозливого для фінан­сової системи характеру і мають у цілому тенденцію до зростання.

При цьому слід розрізняти злочини, пов'язані безпосередньо з порушенням законодавства про бюджетну систему України, і зло­чини, пов'язані з використанням бюджетних коштів.

Якщо у 2009 році кількість виявлених злочинів, пов'язаних із порушенням законодавства про бюджетну систему України, знизи­лась порівняно з 2008 р. з 48 до 27, або на 77,8%, то злочини, пов'язані з використанням бюджетних коштів, за цей час збільши­лись з 6354 до 7264, або на 14,3%, а їх питома вага в загальному об­сязі економічної злочинності склала 19,8%.²

Все це свідчить, з одного боку, про підвищений інтерес до бюд­жетної системи країни зловмисників, що намагаються використати її в злочинних цілях, з іншого, — ця сфера діяльності, попри заходи, що вживаються, все одно вимагає до себе уваги з боку контролюю­чих і правоохоронних органів. Розділ 17. Запобігання злочинам та іншим правопорушенням у бюджетній сфері

До найбільш поширених порушень законодавства про бюд­жетну систему України слід віднести наступні.

По-перше, за останні роки жодний із Державних бюджетів не був виконаний у повному обсязі по прибутках і видатках. За оцін­ками фахівців, однією з найбільш стійких характерних рис бюджетів України є їх нереальність.

Таке положення пояснюється тим, що значна частина показни­ків як прибуткової, так і видаткової частин бюджету, визначалась не обліково-розрахунковим, тобто точним, а оціночно-прогностичним методом, тому мають малий рівень достовірності для документа та­кого рівня і значення, як Закон України «Про Державний бюджет».

По-друге, існуюча практика виконання законів про бюджет така, що вони не є для уряду законом у повному обсязі, оскільки фактичні бюджетні витрати безперешкодно здійснюються зі знач­ними відхиленнями від затверджених показників як в абсолютних розмірах, так і в пропорціях між ними, тобто з фактичною зміною показників соціально-економічного розвитку держави, затвердже­них Верховною Радою.

По-третє, відповідно до п. 4 ст. 85 Конституції України затверд­ження державного бюджету і внесення змін до нього, а також конт­роль за його виконанням віднесені до виняткової компетенції Вер­ховної Ради України. Законодавцем встановлена певна процедура внесення таких змін. Вона була закріплена ст. 42 Закону «Про дер­жавний бюджет на 1999 р.» і передбачала, що у випадку не одер­жання прибутків або коштів для фінансування дефіциту, у порівнянні з затвердженими більше ніж на 10%, Кабінет Міністрів за поданням Міністерства фінансів не пізніше 20 числа місяця, наступного за мі­сяцем, у якому відбулося фактичне зниження надходження доходів, може здійснювати обмеження витрат з урахуванням першочергово­сті та повноти фінансування захищених статей витрат, визначених статтею 19 Закону. Але у минулі роки ця норма неодноразово пору­шувалась, особливо у кризові для економіки періоди. Наприклад, у 1999 р. у порушення згаданих законодавчих актів Кабінет Міністрів України ухвалив постанову № 432 «Про обмеження витрат Держав­ного бюджету України на 1999 р.», в якій у зв'язку з виконанням до­хідної частини Державного бюджету в січні — лютому тільки на 86,7% від запланованих прибутків, витрати скорочуються на 9,7% —

J

з 25 млрд. 135 млн. грн. до 22 млрд. 755 млн. Якщо навіть не звертати увагу на той факт, що постанова була прийнята на два дні пізніше встановленого Законом терміну, не можна не зауважити, що цією постановою грубо порушена ст. 19 Закону «Про Державний бюджет України на 1999 р.», що містить перелік захищених статей бюджету, які передбачають витрати на виплату заробітної плати робітникам бюджетної сфери, придбання продуктів харчування, медикаментів, трансферти місцевим бюджетам тощо. Характерно, що Управління справами та Адміністрації президента скоротили витрати приблизно рівномірно (біля 20%), проте Кабінет Міністрів своїх витрат взагалі не торкнувся, а витрати власного господарського управління ско­ротив лише на 15,5%. Водночас фінансування Верховного суду України було скорочено більше ніж на 40%. На вимогу Бюджетного комітету ВРУ зазначену постанову Кабінету Міністрів було скасо­вано.

По-четверте, значна частина бюджетних коштів використову­ється не за цільовим призначенням, незаконно, неефективно і є ос­новою для створення легальних і напівлегальних фінансових схем і механізмів збагачення. Матеріальний збиток від подібної діяльності сягає десятків і сотень млн. доларів США. Про не свідчать численні приклади неефективного і нецільового використання бюджетних коштів, виявлені контролюючими органами.

Так, відповідно до Положення про резервний фонд Кабінету Міністрів України, його завданням є фінансування невідкладних витрат, що не могли бути передбачені під час затвердження Держав­ного бюджету.

Наприклад, у 1997 році 160 млн. грн. або майже 40% резервного фонду були використані як джерела фінансування окремих заходів, що відповідно до чинних процедур повинні були передбачатися під час затвердження видаткової частини Державного бюджету. Зо­крема, Господарському управлінню однією постановою Кабінету Міністрів України виділено і цілком профінансовані 12 млн. грн. для покриття витрат, пов'язаних із проведенням непередбачених у зимовий період 1996—1998 pp. аварійно-відбудовних і ремонтних робіт. Другою постановою Кабінету Міністрів України тому ж Гос­подарському управлінню було виділено 13,7 млн. грн. (із них про- фінансовано 11,4 млн. грн.) для виконання аварійно-відбудовних і ремонтно-реставраційних робіт. 16 жовтня 1997 р. Кабінет Міністрів України приймає чергову постанову за № 1140 «Про виділення кош­тів для фінансування об'єктів Кабінету Міністрів України», відпо­відно до якої Господарському управлінню виділено ще 25,4 млн. гри. Все це свідчить про зневагу до бюджетної дисципліни на найвищому рівні. Постановою Верховної Ради України від 9.12.1997 р. № 699/97 робота Кабінету Міністрів по використанню резервного фонду була визнана незадовільною.

По-п'яте, наявність у видатковій частині деяких бюджетів не­достатньо розшифрованих і таємних статей, а також прийняття Ка­бінетом Міністрів України закритих постанов про витрату бюджетн их коштів робить витрати бюджетних коштів непрозорими та недо­статньо контрольованими.

Так, 14 грудня 1998 р. Кабінетом Міністрів під грифом «не для преси» була прийнята постанова, якою передбачалось виділення з Державного бюджету 1264,35 тис. німецьких марок і 1377,8 тис. грн. на придбання у німецької фірми 4-х автомобілів «Мерседес-Бенц- 8-6001», що було розцінено багатьма народними депутатами не лише незаконним, а й аморальним.

Багато спеціалістів пов'язують гостру криміногенну ситуацію, що виникла у бюджетній сфері, з недоліками нормативно-правового регулювання діяльності контрольних органів за виконанням дер­жавного бюджету, нігілістичним відношенням окремих посадових осіб, у тому числі й найвищого рівня, до бюджетного законодавства, їх фактичної безкарності.

Наприклад, заданими Головного контрольно-ревізійного управ­ління Міністерства фінансів, у 1998 р. із перевірених 60,6 тис. під­приємств, організацій і установ, у 44 тис., або майже в кожному дру­гому, були виявлені порушення фінансової дисципліни на загальну суму понад 3 млрд. грн. Причому якщо в 1997 р. було виявлено не­законне і нецільове використання бюджетних коштів на суму 1 млрд. 28 млн. грн., то вже у 1998 р. — 1 млрд. 211 млн. грн. За виявле­ними порушеннями бюджетного законодавства в 1998 р. до право­охоронних органів було передано 13 тис. матеріалів для притягнення винних до відповідальності.

Таке положення є результатом не тільки недостатньої вимогли­вості та принциповості керівників низки міністерств, інших цент­ральних і місцевих органів виконавчої влади до керівників нижньої ланки управління щодо виконання указів президента і постанов Ка­бінету Міністрів стосовно питання зміцнення державної дисцип­ліни та попередження нанесення збитку державі, а й низької ефек­тивності державного контролю за використанням бюджетних кош­тів із боку контрольно-ревізійного апарату Міністерства фінансів, Рахункової палати, Державного казначейства, правоохоронних та інших органів.