Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Кримінологія.doc
Скачиваний:
224
Добавлен:
10.02.2016
Размер:
10.78 Mб
Скачать

§ 1. Поняття бюджетної системи та її" правове регулювання

Слово «бюджет» походить від англійського budget (сумка, гама­нець). Бюджет - це затверджений у законодавчому порядку розпис доходів і видатків держави на певний період — державний бюджет або затверджені відповідними нормативними актами органів місце­вого самоврядування бюджети адміністративно-територіальних одиниць — місцеві бюджети.

Відповідно до ст. 2 Бюджетного кодексу, бюджетна система України є дворівневою і складається з Державного бюджету України та місцевих бюджетів, побудована з урахуванням економічних від­носин, державного й адміністративно-територіальних устроїв і вре­гульована нормами права.

Від поняття «бюджетна система» слід відмежовувати інше по­няття — «бюджетний устрій»: бюджетна система відображає тільки загальну структуру бюджетів в Україні, натомість бюджетний устрій — це організація та принципи побудови бюджетної системи, її струк­тури, взаємозв'язок між окремими ланками бюджетної системи.

Бюджетний устрій — більш широке поняття, яке охоплює бюд­жетну систему, взаємозв'язок між бюджетами та принципи їх функ­ціонування.

Бюджети, які діють на певних територіях, об'єднуються у зве­дені бюджети. Зведений бюджет — це сукупність показників бюд­жетів, що використовується для аналізу й прогнозування економічного та соціального розвитку держави.

Під поняттям «бюджетний процес» слід розуміти регламенто­вану нормами права діяльність, пов'язану зі складанням , розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем за їх виконан­ням, розглядом звітів про виконання бюджетів, що утворюють бюд­жетну систему України. Стадіями бюджетного процесу є:

  1. складання проектів бюджетів;

  2. розгляді прийняття Закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

  3. виконання бюджету, в тому числі у разі необхідності внесення змін до Закону про Державний бюджет України, рішень про місцеві бюджети;

  4. прийняття рішення щодо нього.

Учасниками бюджетного процесу є органи та посадові особи, які наділені бюджетними повноваженнями — правами та обов'яз­ками учасників бюджетних правовідносин. Ними виступають роз­порядники бюджетних коштів — учасники бюджетного процесу, яким надаються бюджетні асигнування для здійснення програм і за­ходів за рахунок коштів бюджету.

Розмежування видатків бюджету між держаним і місцевими бюджетами регулюється статтями 87—93 Бюджетного кодексу України.

При здійсненні бюджетного процесу в Україні положення нор­мативно-правових актів застосовуються лише в частині, в якій вони не суперечать положенням Конституції України, Бюджетному ко­дексу України та Закону про Державний бюджет України.

Прийняття Бюджетного кодексу стало суттєвим кроком уперед у формуванні на ринково-демократичних принципах законодавчих основ ринкового процесу.

За допомогою законодавчих і нормативних актів здійснюється регулювання процесу формування доходів і видатків, розподілу та перерозподілу коштів усередині бюджетної системи.

Основним механізмом розпод ілу доходів у бюджетній системі є закріплення визначених видів доходів за бюджетами, що здій­снюється за допомогою закріплених доходів. Зазначені доходи по­діляють на дві групи:

  • доходи, закріплені за Державним бюджетом;

  • доходи, закріплені за місцевими бюджетами.

І»

Перелік закріплених доходів Державного бюджету містять Бюд­жетний кодекс (ст. 29) та щорічні закони про Державний бюджет.

Відповідно до ст. 29 Бюджетного кодексу доходи Державного бюджету охоплюють:

\) доходи, що отримуються:

а) відповідно до законодавства про податки, збори та обов'язкові платежі (за винятком тих, що закріплені за місцевими бюджетами);

б) відповідно до Закону України «Про основи соціальної захи­щеності інвалідів» від 21 березня 1991 року № 875/ХІІ;

в) від плати за послуги, що надаються бюджетними установами, які утримуються за рахунок Державного бюджету;

г) від продажу активів, що належать державі або підприємствам, установам та організаціям, а також проценти та дивіденди, нарахо­вані на частку майна, що належить державі в майні господарських товариств;

  1. гранти (фінансова допомога міжнародних фінансових органі­зацій та інозем них держав) і дарунки (рухомі речі, в тому числі гроші та цінні папери, а також нерухомі речі) у вартісному обрахунку;

  2. міжбюджетні трансферти з місцевих бюджетів — кошти, які безоплатно й безповоротно передаються з місцевих бюджетів до Державного бюджету.

Доходи Державного бюджету щорічно визначаються Верховною Радою України. Так, наприклад, у Законі України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» до доходів, що підлягають зарахуванню до Державного бюджету України, належать: ПДВ (крім податкового боргу державних вугледобувних підприємств та вугледобувних гос­подарських товариств, 100% акцій яких належать державі); податок на прибуток підприємств (крім податкового боргу і надходжень роз­строчених податкових зобов'язань Національної акціонерної ком­панії «Нафтогаз України», а також податкового боргу державних вугледобувних підприємств та вугледобувних господарських това­риств, 100% акцій яких належать державі); збір за спеціальне вико­ристання лісових ресурсів державного значення; платежі за користування надрами загальнодержавного значення; акцизний збір із вироблених в Україні товарів (крім акцизного збору із вироб­лених в Україні товарів, що сплачується платниками, які зареєстро­вані в АРК); акцизний збір із ввезених на територію України товарів (крім 80% акцизного збору із ввезених на територію України нафто­продуктів і транспортних засобів); плата за ліцензії (крім плати за ліцензії, що видаються Радою міністрів АРК, виконавчими орга­нами місцевих рад і місцевими органами виконавчої влади, та плати за ліцензії на право роздрібної торгівлі алкогольними напоями і тю­тюновими виробами); кошти, отримані за вчинення консульських дій на території України; ввізне мито (крім 80% ввізного мита на на­фтопродукти і транспортні засоби та шини до них); рентна плата за нафту, природний газ, газовий конденсат, що видобуваються в Україні; плата за розміщення тимчасово вільних коштів державного бюджету; державне мито в частині, що відповідно до закону зарахо­вується до державного бюджету тощо.

Тим же Законом Верховна Рада України також щорічно закріп­лює і джерела формування спеціального фонду Державного бюд­жету України.

Згідно ст. 64 Бюджетного кодексу України, до доходів, що закрі­плюються за бюджетами місцевого самоврядування, належать такі податки і збори (обов'язкові платежі):

    1. податок з доходів фізичних осіб у частині, що належить від­повідним бюджетам;

    2. державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

    3. плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;

    4. плата за державну реєстрацію СХІД, що справляється вико­навчими органами відповідних рад;

    5. плата за торговий патент на здійснення деяких видів підпри­ємницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових па­тентів пунктами продажу нафтопродуктів (автозаправними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад;

    6. надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;

    7. єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва у ча­стині, що належить відповідним бюджетам.

Податки і збори, закріплені на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування, становлять джерело доходів місцевого самоврядування.

Застосовуючи наявні форми законодавчо-нормативного впли­ву, держава регулює правовідносини, що виникають у бюджетній сфері між органами управління і бюджетними установами та поса­довими особами — розпорядниками кредитних коштів.

Верховна Рада України 21 червня 2001 року прийняла базовий закон — Бюджетний кодекс України. Цим Кодексом визначаються засади бюджетної системи України, її структура, принципи, правові засади функціонування, основи бюджетного процесу та міжбюджет- них відносин і відповідальність за порушення бюджетного законо­давства.

Статтею 4 Бюджетного кодексу України визначено перелік нор­мативно-правових актів, що регулюють бюджетні відносини в Україні:

      1. Конституція України;

      2. Бюджетний кодекс;

      3. закон про Державний бюджет України;

      4. інші закони, що регулюють бюджетні правовідносини, перед­бачені статтею 1 цього Кодексу;

      5. нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, при­йняті на підставі й на виконання цього Кодексу та інших законів України, передбачених пунктами 3 та 4 частини першої цієї статті;

      6. нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, прийняті на підставі й на виконання цього Кодексу, інших законів України та нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, передбачених пунктами 3,4 та 5 частини першої цієї статті;

      7. рішення органів Автономної Республі ки Крим, місцевих дер­жавних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, прийняті відповідно до цього кодексу, нормативно-правових актів, перед­бачених пунктами 3, 4, 5 і 6 частини першої цієї статті.

Формування бюджетів України на всіх рівнях і подальше ціль­ове використання бюджетних коштів вимагає від держави значного контролю за бюджетним процесом на різних його етапах. Для забез­печення законності, фінансової дисципліни і доцільності при мобі­лізації, розподілі та використанні грошових коштів і матеріальних цінностей функціонує низка органів загальної та спеціальної ком­петенції.

Важливу роль у системі державного контролю за додержанням законодавства у бюджетній сфері здійснює Рахункова палата Укра­їни, яка функціонує відповідно до Конституції України, Закону України «Про рахункову палату України» від 11 липня 1996 р.

Рахункова палата України та Рахункова палата Верховної Ради Автономної Республіки Крим є постійно діючими державними ор­ганами, під контроль яких поставлені кошти відповідних бюджетів. Основною метою діяльності цих органів є сприяння досягненню ра­ціонального й ефективного управління державними коштами.

Статтею 110 Бюджетного кодексу до повноважень Рахункової палати по контролю за дотриманням бюджетного законодавства на­лежить здійснення контролю за:

        1. використанням коштів державного бюджету України відпо­відно до закону про Державний бюджет України;

        2. утворенням, обслуговуванням і погашенням державного боргу України;

        3. ефективністю використання та управління коштами Держав­ного бюджету України;

        4. використанням бюджетних коштів у частині фінансування повноважень місцевих державних адміністрацій і делегованих міс­цевому самоврядуванню повноважень органів виконавчої влади по доходах і видатках.

Крім того, Господарським кодексом України Рахункова палата та органи державної контрольно-ревізійної служби визначені суб'єк­тами державного фінансового аудиту — різновидом державного фі­нансового контролю, що полягає у перевірці та аналізі фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання держав­них чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, пра­вильності ведення бухгалтерського обліку та достовірності фінан­сової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю.

Одна з головних функцій Рахункової палати — контрольно-ре­візійна, яка є основним напрямом реалізації поточного контролю за використанням фінансових і матеріальних ресурсів.

Зазначені завдання Рахункової палати відображені в її функціях і передбачають здійснення контролю: за виконанням законів України та прийнятих Верховною Радою України постанов, за виконанням державного бюджету України, за фінансуванням загальнодержавних програм у частині, що стосується використання коштів державного бюджету України; за дорученням Верховної Ради України контролю за виконанням державного бюджету України за поквартальним роз­поділом доходів і видатків відповідно до показників цього бюджету, в тому числі видатків з обслуговування внутрішнього та зовнішнього боргу України, витрачанням коштів цільових фондів; перевірки за дорученням комітетів Верховної Ради України щодо використання за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодер­жавних цільових фондів і коштів позабюджетних фондів; контролю за ефективністю управління коштами державного бюджету України Державним казначейством України, законністю і своєчасністю руху коштів державного бюджету України, в тому числі коштів загально­державних цільових фондів у Національному банку України, упов­новажених банках та інших кредитних установах України; за дору­ченням Верховної Ради України, комітетів Верховної Ради України контрольних функцій щодо фінансування загальнодержавних про­грам економічного, науково-технічного, соціального та національно- культурного розвитку, охорони довкілля та інших програм, що за­тверджуються Верховною Радою України; контролю за інвестицій­ною діяльністю органів виконавчої влади, перевірки законності й ефективності використання фінансових ресурсів, що виділяються з державного бюджету України на виконання загальнодержавних програм; контролю за виконанням рішень Верховної Ради України про надання Україною позик та економічної допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, передбачених у державному бюджеті України, за касовим виконанням державного бюджету України; перевірки за дорученням Верховної Ради України відпо­відно до свого статуту кошторису витрат, пов'язаних із діяльністю Верховної Ради України та її апарату, допоміжних органів і служб Президента України та апарату Кабінету Міністрів України, а також витрачання коштів державними установами і організаціями, що діють за кордоном і фінансуються за рахунок Державного бюджету України; контролю за проведенням таємних видатків у порядку, ви­значеному Верховною Радою України.

Отже, функції Рахункової палати, визначені діючим Законом України «Про Рахункову палату», на сьогодні є дещо застарілими та не відображають усіх завдань, що стоять перед цією інституцією. Як результат — назріла необхідність прийняття нової редакції цього за­кону.

До основних об'єктів контролю Рахункової палати законода­вець відносить: Державний бюджет України, кошти державних ціль­ових фондів, фінансово-кредитні та валютні ресурси. Діючим зако­нодавством встановлені основні критерії контролю: законність і своєчасність руху та використання коштів, відповідність видатків установленим нормативам, ефективність, цільове використання коштів та інші.

З метою реалізації вказаних завдань і виконан ня покладених на неї функцій Рахункова палата повинна забезпечити: організацію та проведення оперативного контролю за використанням коштів дер­жавного бюджету України за звітний період; проведення фінансових перевірок, ревізій в апараті Верховної Ради України, органах вико­навчої влади, Національного банку України, Фонді державного майна України, інших підзвітних Верховній Раді України органах, а також на підприємствах і в організаціях, незалежно від форм влас­ності, в межах, визначених законом; проведення комплексних ре­візій і тематичних перевірок за окремими розділами і статтями державного бюджету України, у тому числі бюджетів загальнодер­жавних цільових фондів.

Закон України «Про Рахункову палату» конкретизує функції Палати щодо окремих об'єктів контролю. Так, встановлено порядок діяльності Рахункової палати з проведення контролю за виконан­ням Державного бюджету України, за фінансуванням загальнодер­жавних програм, за використанням кредитних ресурсів, за діяль­ністю установ банківської системи.

t4

Перевірка законності передбачає визначення відповідності фі­нансової роботи підприємства, установи, організації, державного органу встановленим нормативним актам. Перевірка доцільності передбачає визначення потреби, необхідності у використанні кош­тів. Також здійснюється перевірка використання коштів за цільовим призначенням. У Бюджетному кодексі України вперше на законодав­чому рівні визначено поняття «нецільове використання бюджетних коштів», тобто витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису. Вчинення таких дій веде до зменшення асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на суму коштів, що

витрачені не за цільовим призначенням, і притягнення відповідних посадових осіб до дисциплінарної, адміністративної чи криміналь­ної відповідальності в порядку, визначеному законами України.

Проте, що такі правопорушення набули системного характеру, свідчать такі дані: за перші десять років своєї діяльності Рахунковою палатою виявлено бюджетних правопорушень: незаконного та не­ефективного використання коштів Державного бюджету України та державних позабюджетних фондів на загальну суму 41 млрд. грн. (незаконне — 25,2 млрд. грн., неефективне — 15,8 млрд. грн.). Тільки за 2005 р. було виявлено бюджетних порушень на суму 8,9 млрд. грн., з яких незаконне використання коштів Державного бюджету України та державних позабюджетних фондів становило суму понад 3,7 млрд. грн., неефективне їх використання — 5 млрд. грн.

Значне місце у системі контролю за дотриманням бюджетного законодавства посідає Міністерство фінансів України. Мінфін є го­ловним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики, політики у сфері державного внутрі­шнього фінансового контролю.

Відповідно до Бюджетного кодексу України Міністерство фі­нансів України здійснює контроль за дотриманням бюджетного за­конодавства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно державного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не перед­бачено законодавством України.

Однією з основних функцій Міністерства фінансів України є здійснення фінансового контролю в процесі розробки Державного бюджету. Так, відповідно до Бюджетного кодексу за складання про­екту закону про Державний бюджет України відповідає Міністерство фінансів України. Воно здійснює загальну організацію та управ­ління виконанням Державного бюджету України, а це означає, що Міністерство фінансів контролює як надходження коштів до бюд­жету, так і їх витрачання. Міністр фінансів України протягом бюд­жетного періоду забезпечує відповідність розпису Державного бюджету України встановленим бюджетним призначенням.

Одними з основних завдань Мінфіну є здійснення заходів з під­вищення ефективності управління державними фінансами та забез­печення реалізації політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю та здійснення контролю за її проведенням, зокрема, Державною контрольно-ревізійною службою та Держав­ним казначейством України.

У системі Міністерства фінансів діють спеціальні контрольні служби: Державна контрольно-ревізійна служба та Державне казна­чейство України, структура яких майже повністю повторює адміні­стративно-територіальний поділ держави — це центральний апарат, яким є Головне управління Державного казначейства України, та Го­ловне контрольно-ревізійне управління, територіальні органи.

Органи державного казначейства створені з метою проведення державної бюджетної політики, ефекгивного управління доходами та видатками в процесі виконання не лише Державного, а з 1 січня 2002 року і місцевих бюджетів, посилення контролю за надходжен­ням, цільовим та економним використанням державних коштів.

Завдання, гцо покладені на Державне казначейство України, ви­значає Положення про Державне казначейство, затверджене поста­новою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2005 року № 1232.

Основними завданнями Казначейства є:

  1. забезпечення казначейського обслуговування державного та місцевих бюджетів на основі ведення єдиного казначейського ра­хунка, що передбачає:

  • розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одер­жувачів бюджетних коштів;

  • контроль за здійсненням бюджетних повноважень при зара­хуванні надходжень, прийнятті зобов'язань і проведенні платежів за ц ими зобо в'язанням и;

  • у межах своїх повноважень контроль за дотриманням учас­никами бюджетного процесу бюджетного законодавства;

  • ведення бухгалтерського обліку та складення звітності про виконання державного та місцевих бюджетів;

  1. управління наявними фінансовими ресурсами, що ним облі­ковуються;

визначення механізму казначейського обслуговування дер­жавного та місцевих бюджетів, установлення єдиних правил бухгал­терського обліку і звітності про виконання державного та місцевих бюджетів, кошторисів розпорядників бюджетних коштів, визна­чення порядку і строків подання звітів про виконання кошторисів державних цільових фондів. Так, наприклад, відповідно до статті 112 Бюджетного кодексу України, Державне казначейство встановлює єдині правила ведення бухгалтерського обліку та складання звітності про виконання бюд­жетів, кошторисів, видає інструкції з цих питань, а також здійснює розрахунково-касове обслуговування розпорядників бюджетних коштів.

Бюджетний кодекс України надає право Державному казначей­ству України у передбачених цим кодексом випадках призупиняти бюджетні асигнування, а також застосовувати адміністративні стяг­нення до осіб, винних у бюджетних правопорушеннях. Зазначене дає підставу вважати, що однією із функцій Державного казначей­ства є правозастосовна.

Як уже зазначалося, при Міністерс тві фінансів України діє спе­ціальна служба, яка здійснює державний фінансовий контроль, — контрольно-ревізійна служба, що здійснює свої повноваження на підставі Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» від 26 січня 1993 року, і складається з Головного конт­рольно-ревізійного управління України, контрольно-ревізійних управлінь в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) у районах, містах і районах у містах.

Закон «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» визначає статус державної контрольно-ревізійної служби, її функції та правові основи діяльності.

Постановою Кабінету Міністрів України від 5 липня 1993 року було утворено Головне контрольно-ревізійне управління України, контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, контрольно-ревізійні підроз­діли (відділи, групи) в районах, містах і районах у містах як право­наступника у частині майнових прав та обов'язків ліквідованого Контрольно-ревізійного управління Міністерства фінансів України та його підрозділи на місцях.

Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі підпорядковуються Го­ловному контрольно-ревізійному управлінню України. До складу обласних контрольно-ревізійних управлінь входять контрольно-ре­візійні підрозділи (відділи, групи) у районах, містах і районах у містах.

Положенням про Головне контрольно-ревізійне управління Ук­раїни, яке затверджене Указом Президента України від 28.11.2000 р. № 1265/2000, до основних його завдань віднесено: підготовку про­позицій щодо формування державної політики у сфері державного фінансового контролю; забезпечення у встановленому порядку реа­лізації державної політики у сфері державного фінансового конт­ролю за використанням відповідно до законодавства міністерст­вами, іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими бюджетними установами, а також підприємствами й організаціями, незалежно від форми власності, організаційно-правових форм, відомчої при­належності та підпорядкованості, які отримують кошти з бюджетів і державних цільових фондів, коштів і матеріальних цінностей, їх збереженням, веденням і достовірністю бухгалтерського обліку та фінансової звітності; розробка пропозицій щодо усунення виявле­них недоліків і порушень та попередження їх у подальшому.